OVG Saarlouis Urteil vom 12.12.2012, 2 C 320/11

Rechtssetzungsbefugnis einer Gemeinde für Satzung über geschützten Landschaftsbestandteil

Leitsätze

Der zeitlich nicht konkretisierte vage Hinweis auf Erweiterungsabsichten eines auf dem Geltungsbereich einer naturschutzrechtlichen Satzung über einen geschützten Landschaftsbestandteil benachbarten Grundstücken liegenden Gewerbebetriebs, die bisher erkennbar in keiner Weise, etwa durch zumindest die Einleitung der zu ihrer Umsetzung notwendigen Genehmigungsverfahren, konkretisiert wurde, genügt nicht zur Begründung einer Antragsbefugnis im Verständnis § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für einen Normenkontrollantrag, durch den sich der Betrieb letztlich alle künftigen Entwicklungsmöglichkeiten offenhalten will.



Unabhängig von der naturschutzrechtlichen Wertigkeit eines Geländes begründet der § 39 Abs. 1 SNG 2008 (§ 29 Abs. 1 BNatSchG) keine Befugnis der Gemeinden zur Ausweisung eines geschützten Landschaftsbestandteils, wenn es im konkreten Fall vom Inhalt der Maßnahme her nicht um einen Objekt- sondern um einen Flächenschutz geht, dem durch die Ausweisung eines Natur- oder Landschaftsschutzgebiets im Wege einer Rechtsverordnung der Obersten Naturschutzbehörde nach den §§ 16 Abs. 1 Nr. 1, 20 Abs. 1 SNG Rechnung zu tragen wäre. Diese Zuordnung zu dem Regime des (besonderen) Flächenschutzes hat im Saarland unmittelbare Auswirkungen auf die Abgrenzung der Rechtssetzungskompetenzen zwischen Landesbehörden und Kommunen und lässt sich nicht durch infolge eines Untätigbleibens der Obersten Naturschutzbehörde bei der Wahrnehmung ihrer Rechtssetzungsbefugnis im Bereich des (besonderen) Flächenschutzes nach den §§ 16 ff. SNG zugunsten der Kommune im Rahmen von § 39 Abs. 1 SNG 2008 erweitern.



"Landschaftsbestandteile" müssen zwar grundsätzlich "natürlich" entstanden sein. Das schließt aber auch ursprünglich von Menschenhand gestaltete Landschaftselemente, insbesondere ehemalige Abbaubereiche wie Steinbrüche oder sonstige vergleichbare Gewinnungsstätten ein, die von der Natur im Wege natürlicher Sukzession zurückerobert wurden und die deswegen der menschlichen Zivilisationssphäre nicht mehr unmittelbar zuzuordnen sind.



"Landschaftsbestandteile" als Schutzgegenstand des § 29 BNatSchG (§ 39 SNG 2006) sind nur einzelne oder mehrere aus der Umgebung herausgehobene Objekte und Objektgruppen oder "kleingliedrige Teile" der Landschaft. Auch der Objektschutz schließt zwar eine Flächenhaftigkeit des Schutzgegenstandes beziehungsweise eine gewisse Ausdehnung "ins Flächenhafte" nicht generell aus. Eine Unterschutzstellung nach § 39 SNG (2008) muss sich auf konkrete oder gattungsmäßig beschreibbare Objekte oder auf sonstige gewissermaßen aus sich selbst heraus abgegrenzte Elemente erstrecken, die nicht "Landschaft", sondern eben nur "Bestandteile" der sie umgebenden Landschaft sind. Was in dem Sinn ein "kleingliedriger Teil" der Landschaft ist, ist daher nicht allein an der räumlichen Kategorie der Größe der jeweiligen Fläche, sondern an ihrer bei natürlicher Betrachtung feststellbaren Abgrenzbarkeit von der Umgebung festzumachen.



Nach einer grundlegenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 1988 ist davon auszugehen, dass sämtliche vorhandenen Eisenbahnanlagen samt der dazugehörigen Grundflächen einschließlich der zur Lagerung oder zum Umschlag von Gütern dienenden Grundstücke wenn nicht durch Planfeststellung, so doch zumindest "in anderer Weise", dem Betrieb der Eisenbahn "gewidmet" waren und bis zur Beseitigung dieses öffentlich-rechtlichen Status auch weiterhin gewidmet sind.



Eine Anlage verliert deswegen ihre Eigenschaft als Bundesbahnbetriebsanlage nicht allein durch die Außerdienststellung. Erforderlich ist vielmehr eine Entwidmung entweder durch förmliche Planfeststellung oder durch eine sonstige eindeutige und bekannt zu gebende Erklärung des Bahnbetreibers.

Anknüpfend daran hat der Bundesgesetzgeber das "Freistellungsverfahren" in § 23 AEG geregelt.

Tenor

Auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin zu 1) wird die am 1.7.2010 vom Stadtrat der Antragsgegnerin beschlossene Satzung über den geschützten Landschaftsbestandteil (GLB) „Zollbahnhof“ in der Kreisstadt Homburg für unwirksam erklärt.

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin zu 2) wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin zu 2) trägt die eigenen außergerichtlichen Kosten und jeweils die Hälfte der Gerichtskosten und der außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin. Im Übrigen werden die Kosten der Antragsgegnerin auferlegt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerinnen wenden sich mit dem Normenkontrollantrag gegen die Satzung der Antragsgegnerin für den geschützten Landschaftsbestandteil „Zollbahnhof“. Der etwa 12 ha große, das Flurstück Nr. ...3/2 („Schwarzweihergraben“) und große Teile der Nr. ...7/7 umfassende Geltungsbereich in Flur 12 der Gemarkung Homburg befindet sich im Bereich des ehemaligen „Zollbahnhofs Kirkel“ nördlich der Bahnlinie Homburg-Saarbrücken. Es grenzt an das Gebiet der Nachbargemeinde Kirkel. Die Grundstücke stehen im Eigentum der Antragstellerin zu 1). Der ihrem Erwerb zugrunde liegende Kaufvertrag vom Januar 2010 enthält Hinweise auf Umweltschäden in Form von Bodenverunreinigungen infolge der früheren Nutzung durch die Deutsche Bahn AG sowie eine entsprechende Sanierungsvereinbarung.(vgl. den mit der „IVG-Immobilien-GmbH & Co Bonn V – Objekt Homburg/Saar KG“ geschlossenen Kaufvertrag (KV) vom 8.1.2010, Urkundenrolle Nr. …/2010 des Notars M. L. in T., dort insbesondere § 3 KV; zu den Einwendungen der Voreigentümerin gegen die Unterschutzstellung deren Schreiben vom 29.3.2010) Die Antragstellerin zu 2), ein zugelassenes Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) erhielt im Juli 2006 eine Erlaubnis zum Betrieb eines „Gleisbauhofs Homburg als Eisenbahn des nicht öffentlichen Verkehrs“ auf Teilflächen des historischen Zollbahnhofs.

Der ehemalige „Zollbahnhof“(Die Angaben in diesem Absatz sind dem Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 12.9.2012 – 5 K 209/12 (5 K 1941/09) – entnommen.) umfasste ein insgesamt etwa 60 ha großes Gelände überwiegend auf dem Gebiet der Gemeinde Kirkel und zu einem geringen Anteil auf dem Gebiet der Antragsgegnerin. Die ab dem 19. Jahrhundert errichteten Bahnanlagen dienten seit 1925 als Grenzbahnhof zwischen dem Deutschen Reich und dem unter dem Mandat des Völkerbundes stehenden Saargebiet. Während des zweiten Weltkriegs wurde der Bahnhof durch Kriegseinwirkungen weitgehend zerstört. Gleisbauhof und Zollbahnhof wurden bis in die 1990er Jahre von der Deutschen Bundesbahn betrieben. Im Rahmen der Privatisierung der Bundesbahn wurde die Antragstellerin zu 2) gegründet, die im Jahre 2003 das Gelände von der an einem eigenen Weiterbetrieb des Gleisbauhofs nicht mehr interessierten DB Netz AG zunächst anmietete und dann im Jahr 2006 erwarb. Die Antragstellerin zu 2) hat Teile des Gleisbauhofs an verschiedene andere Firmen vermietet.

Im Februar 2010 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin die Aufstellung einer Satzung über den geschützten Landschaftsbestandteil (GLB) „Zollbahnhof“ in der Gemarkung Homburg auf der Grundlage des § 39 Abs. 1 Nr. 1 SNG 2006/2008.(vgl. die Niederschrift über die Sitzung des Stadtrats vom 25.2.2010, dort zu TOP 9) Der damals vorgesehene 17 ha große, das gesamte Flurstück Nr. ...7/7 umfassende und im Süden durch die Bundesbahntrasse Saarbrücken-Homburg begrenzte Geltungsbereich wurde in dem zugrunde liegenden Satzungsentwurf textlich beschrieben und in einem Lageplan grafisch dargestellt. Eine darin enthaltene Umschreibung des Schutzzwecks verweist auf die beabsichtigte Sicherung, Erhaltung und Entwicklung eines „gliedernden Strukturelements im räumlichen Übergangsbereich zwischen Kultur- und Industrielandschaft“ (§ 3 Abs. 1 GLB-E). Weiter heißt es hier unter anderem, das „Gebiet“ zeichne sich durch eine besondere Vielfalt an Biotop- und Vegetationsstrukturen, das Vorkommen seltener Pflanzen- und Tierarten, seine Bedeutung als Trittstein im Rahmen eines Biotopverbundsystems und durch ein „Entwicklungspotenzial für seltene Extremstandorte (Trockenstandorte) auf dem Gebiet einer Industriebrache“ aus (§ 3 Abs. 2 GLB-E). Schädlichen Einwirkungen wie der „gegenwärtigen natürlichen Sukzession“ sollte durch gezielte Pflegemaßnahmen entgegengewirkt werden (§§ 3 Abs. 4, 7 GLB-E).

Der Aufstellungsbeschluss wurde am 27.3.2010 im Lokalteil der Saarbrücker Zeitung bekannt gemacht. Dabei wurde auf die öffentliche Auslegung des Satzungsentwurfs in der Zeit vom 6.4. bis 6.5.2010 und auf die Möglichkeit zu Anregungen innerhalb der Auslegungsfrist hingewiesen.

Im Rahmen einer gleichzeitig durchgeführten Beteiligung von Trägern öffentlicher Belange begrüßte das Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz als Untere Naturschutzbehörde die Schutzgebietsausweisung.(vgl. das Schreiben des LUA vom 7.6.2010 – 01/1356/7 – Wil –) Die DB Services Immobilien machte geltend, für die Deutsche Bahn AG sei es erforderlich, dass hinsichtlich der südlich angrenzenden Bahntrasse die notwendigen Instandhaltungsarbeiten an Gleisen, Signaltechnik und Oberleitungen ganzjährig „auch von der Seite des Landschaftsschutzgebiets“ durchgeführt werden könnten.(vgl. das Schreiben der DB Services Immobilien GmbH, Niederlassung Karlsruhe vom 19.4.2010) Das Eisenbahn-Bundesamt stimmte der Planung zu, weil kein gewidmetes Eisenbahnbetriebsgelände des Bundes überplant werde, sofern die Verkehrsfunktion der vorhandenen Bahnanlagen nicht beeinträchtigt werde.(vgl. das Schreiben des Eisenbahnbundesamts vom 19.4.2010) In der Stellungnahme des Ministeriums für Umwelt, Energie und Verkehr(vgl. das Schreiben der Abteilung C (Landes- und Stadtentwicklung) vom 8.4.2010) wurde auf die Belegenheit in einem im Landesentwicklungsplan Umwelt (LEP Umwelt 2004) festgelegten Vorranggebiet für Naturschutz (VN) hingewiesen.

Die Antragstellerin zu 2) erhob im April 2010 ebenfalls Einwendungen gegen die geplante Ausweisung sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht.(vgl. das Schreiben der Prozessbevollmächtigten der Antragstellerinnen vom 19.4.2010) Sie machte unter anderem geltend, die geplante Satzung wäre nichtig, zumindest aber rechtswidrig. Die Antragsgegnerin strebe einen Flächenschutz an, der von der gesetzlichen Ermächtigung zur Ausweisung eines geschützten Landschaftsbestandteils in den §§ 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SNG, 29 Abs. Satz 1 BNatSchG nicht gedeckt sei. Bei dem etwa 17 ha großen Gebiet „Zollbahnhof“ handele es sich um eine weiträumige Fläche, die selbst „Landschaft“ und nicht Teil einer solchen sei. Hinsichtlich der Beschreibung von Schutzzwecken und geplanten Maßnahmen genüge der Entwurf nicht dem Erfordernis normativer Bestimmtheit. Der § 3 GLB-E erschöpfe sich weitgehend in der Wiedergabe der allgemeinen Beschreibung in § 29 Abs. 1 BNatSchG und enthalte nicht die insoweit notwendige Konkretisierung. Ein angestrebter Schutz von „Populationen“ müsse sich auf bestimmte Tier- oder Pflanzenarten beziehen, die näher spezifiziert werden müssten. Auch die zu untersagenden Maßnahmen ließen sich dem § 4 GLB-E nicht in hinreichender Form entnehmen. Die Unterschutzstellung kollidiere zudem mit der eisenbahnrechtlichen Widmung des Geländes des ehemaligen Zollbahnhofs. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seien sämtliche Bahnanlagen einschließlich der zugehörigen Grundstücke durch Planfeststellung oder in anderer Weise dem Betrieb der Eisenbahn gewidmet und deren alleinigem Nutzungsregime unterworfen. Diesen Zwecken widersprechende Nutzungen seien unzulässig. Die geplante Schutzausweisung widerspreche der Widmung, da sie die Verwirklichung der Zweckbestimmung der Flächen, uneingeschränkt dem Betrieb der Bahn zur Verfügung zu stehen, nahezu unmöglich mache. Die Flächen seien auch nicht entwidmet worden. Der dazu notwendige eindeutige Hoheitsakt hätte eine Aufhebung der Zweckbestimmung durch das Eisenbahnbundesamt nach dem § 23 AEG erfordert. Zwar könne die Widmung einer Fläche als Bahnanlage auch durch die tatsächliche Entwicklung „funktionslos und damit rechtlich obsolet werden“. Die für diese Annahme nach der Rechtsprechung geltenden strengen Voraussetzungen lägen hier allerdings nicht vor. Nach einer Stellungnahme des Eisenbahnbundesamts vom Dezember 2007 sei hinsichtlich der Flurstücke Nr. ...3/2 und Nr. ...7/7 weder eine Entwidmung noch – nach neuerer Rechtslage – eine Freistellung erfolgt.(vgl. das dem Einwendungsschreiben der Antragstellerin zu 2) in Ablichtung als Anlage 1 beigefügte Schreiben des Eisenbahnbundesamts (Außenstelle Frankfurt/Saarbrücken) vom 6.12.2007) Die eisenbahnrechtliche Nutzung sei auch nach der Funktionssicherungsklausel in § 63 Nr. 3 BNatSchG geschützt. Danach sei im Einzelfall zu prüfen, ob Maßnahmen des Naturschutzes mit der bevorrechtigten eisenbahnrechtlichen Nutzung vereinbar seien. Das sei hier nicht der Fall.

In der Folge eines Hinweises des Landesamts für Umwelt- und Arbeitsschutz vom Juni 2010(vgl. das Schreiben vom 7.6.2010, Blätter 52 bis 54 der Aufstellungsunterlagen) auf in dem Entwurf erfasste intensiv zum Maisanbau genutzte Ackerflächen wurden diese Bereiche im Süden und Südosten entlang der Bahnlinie aus dem Geltungsbereich ausgenommen. Dessen Umfang verkleinerte sich daher auf etwa 12 ha.

In der Sitzungsvorlage vom Juni 2010 für die Beschlussfassung im Stadtrat der Antragsgegnerin(vgl. die Sitzungsvorlagen-Nummer 610/157/2010 vom 22.6.2010, Abschnitt a): „Prüfung der Anregungen während der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung …“) heißt es zu den Einwänden der Antragstellerin zu 2) im „Abwägungsvorschlag“, nach einer Stellungnahme des Eisenbahnbundesamts vom April 2010 betreffe der Satzungsentwurf kein gewidmetes Eisenbahnbetriebsgelände des Bundes. Die Grundstücke gehörten nicht zur Bahnanlage und seien „vollkommen eigenständig“. Eine erneute Rücksprache mit dem Eisenbahnbundesamt aus Anlass der vorgelegten Stellungnahme vom Dezember 2007 habe ergeben, dass die darin enthaltene Aussage für die Grundstücke in Kirkel-Altstadt zutreffe, nicht jedoch für das hier betroffene Gelände in der Gemarkung Homburg, das nicht gewidmet sei. Zu den von diesem Amt und von der DB Services Immobilien GmbH jeweils im April 2010 geäußerten Bedenken heißt es, die geplante Unterschutzstellung führe zu keinerlei Beeinträchtigungen des benachbarten Eisenbahngeländes und die Instandhaltung der Gleise, der Signaltechnik sowie der Oberleitung bleibe ganzjährig gewährleistet. Der Geltungsbereich unterliege daher in vollem Umfang der kommunalen Planungshoheit. Der in Rede stehende Bereich sei im Sinne eines Strukturelements und nicht einer Landschaftsdefinition zu verstehen. Die Fläche des „GLB Zollbahnhof“ ohne die Ackerflächen sei ein „relativ einheitliches Gebilde“ aus „diversen Sukzessionsflächen (Baumhecken und Gebüsch)“. Die Betrachtung aus der Vogelperspektive verstärke diesen Eindruck. Es handele sich um ein aus der Umgebung herausgehobenes Objekt. „Umgebung“ seien hier die Industrieflächen im westlichen Teil von Homburg mit der zugehörigen Verkehrsinfrastruktur. Die Fläche „GLB Zollbahnhof“ sei ein „gliederndes Strukturelement“ und als Trittstein im Rahmen eines Biotopverbundsystems von Bedeutung. Ob im Satzungstext von „Gebiet“ die Rede sei, sei unwesentlich. Wichtig sei der „fachliche Hintergrund“, der bei „großräumiger Betrachtung“ das 12 ha große Gebiet als „Strukturelement“ erkennen lasse. Die Beschreibung im Satzungstext, wonach sich das Gebiet „durch eine Vielzahl von Biotop- und Vegetationsstrukturen“ auszeichne, sei relativ und aus der Sicht der jeweiligen Artengruppe vor dem Hintergrund ihrer Lebensraumansprüche zu sehen. Für die gewöhnlich großräumig agierenden Vögel sei das Schutzgebiet in erster Linie ein Strukturelement aus Baumhecken und Gebüsch. Für kleinräumig organisierte Artengruppen wie zum Beispiel Heuschrecken könnten hingegen kleinere, nur wenige Quadratmeter große Sandgrasfragmente bestandsbestimmend sein. Die Vielfalt beziehe sich also auf einen kleinräumigen Wechsel an Biotopstrukturen, was in der Ökologie als „Grenzlinieneffekt“ beschrieben werde. Das Gebiet unterliege einem starken Sukzessionsprozess, der die Standorte nivelliere und zu einer großflächigen Homogenisierung der Gesamtfläche führe. Die Satzung verstoße auch nicht gegen das Bestimmtheitsgebot. Die Eigenart des Gebiets liege in dessen Bedeutung als Strukturelement im Rahmen eines Biotopverbundsystems im räumlichen Übergangsbereich zwischen Kultur- und Industrielandschaft. Schutzzweck sei die Entwicklung und Wiederherstellung kleinräumiger Biotopstrukturen. Deswegen hebe der Satzungstext auf das Entwicklungspotential der Fläche ab. Bis vor kurzem sei in dem Gebiet eine Vielzahl seltener Rote-Liste-Arten vorgekommen. Die fortschreitende „schädliche“ Sukzession habe für viele Arten die Lebensraumbedingungen verschlechtert. Damit ergebe sich die Notwendigkeit der Unterschutzstellung. Durch gezielte Pflegemaßnahmen solle dem entgegen gewirkt und damit die Wiederherstellung eines „offenen Extremstandorts gefördert“ werden. Als vorrangiger Schutzzweck sei die Sicherung, Erhaltung und Entwicklung eines gliedernden Strukturelements formuliert worden. „Im Prinzip“ gehe es aber auch um die Abwehr schädlicher Einwirkungen, denn die fortschreitende Sukzession verändere die Lebensraumbedingungen der auf das Vorhandensein extremer Standorte angewiesenen Arten. Auf die Bedeutung als Lebensstätte bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten komme es weniger an, auch wenn das eine das andere nicht ausschließe. Die neben den notwendigen Biotoppflegemaßnahmen untersagten Maßnahmen seien in der Satzung hinreichend konkretisiert. Wichtig sei, dass die Flächen nicht verdichtet, befestigt, aufgefüllt oder sonst irgendwie nachhaltig schädlich verändert würden. Die Unterschutzstellung als geschützter Landschaftsbestandteil sei erforderlich. Die fortschreitende Sukzession führe zu einer Verringerung des „Grenzlinienanteils“ und damit zur Reduzierung der Vielfalt an Habitaten.

Die Satzung über den geschützten Landschaftsbestandteil (GLB) „Zollbahnhof“ wurde vom Stadtrat der Antragsgegnerin in der Sitzung vom 1.7.2010 einstimmig beschlossen.(vgl. die Sitzungsniederschrift „Rat/06/II“ vom 1.7.2010 und TOP 10) In einer „Präambel“ zum Beschlusstext heißt es, die Bedeutung des Geländes als Sekundärlebensraum sei seit Jahren bekannt. Das Gebiet sei Lebensraum für an extreme Standorte angepasste Arten. Infolge der natürlichen Sukzession sei allerdings ein Großteil der naturschutzfachlich bedeutenden Sandmagerrasenflächen verschwunden. Diese Entwicklung gelte es aufzuhalten, um den „Zollbahnhof“ als Lebensraum seltener Pflanzen- und Tierarten und den nach dem Saarländischen Naturschutzgesetz pauschal geschützten Biotoptyp „Sandrasen“ zu erhalten. Der „Zollbahnhof“ liege im Naturraum „Homburger Becken“. Der Standort sei anthropogen überformt. Im Rahmen der Biotopkartierung Saarland II sei die Fläche mit der Kategorie „Landschaftsschutzgebiet“ bewertet worden. Das Arten- und Biotopschutzprogramm bewerte die Fläche als landesweit bedeutend und führe eine große Zahl bestandsbedrohter Tier- und Pflanzenarten auf wie beispielsweise die Mauereidechse oder den Neuntöter. Außerdem stamme vom Zollbahnhof der bislang saarlandweit einzige belegte Fund der Rotflügeligen Ödlandschrecke (oedipoda germanica). Hinsichtlich der Beschreibung des Geltungsbereichs, der Formulierung der Schutzzwecke, der Verbotstatbestände und der zulässigen Handlungen, der Befreiungsmöglichkeiten und der vorgesehenen Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen wird auf den Satzungstext (§§ 2 bis 7 GLB-S) Bezug genommen.

Die Satzung wurde am 2.8.2010 vom Oberbürgermeister der Antragsgegnerin ausgefertigt und in der Saarbrücker Zeitung vom 7.8.2010 – mit dem reduzierten Geltungsbereich – bekannt gemacht.

Am 25.7.2011 ist der vorliegende Normenkontrollantrag der Antragstellerinnen eingegangen. Sie wiederholen den Einwand, dass die Satzungsflächen zu Bahnzwecken gewidmet seien und tragen zur Ergänzung des Sachverhalts vor, auf den Grundstücken befänden sich von der Deutschen Bahn AG für den Betrieb ihrer Bahntrasse als Zufahrt zu einem Wasserhochbehälter benötigte Gleisanlagen. Insoweit seien im Grundbuch beschränkt persönliche Dienstbarkeiten zugunsten der DB Netz AG eingetragen. Die eisenbahnrechtliche Zweckbestimmung werde bestätigt durch ein Schreiben des saarländischen Umweltministeriums vom Juni 2010, das das gesamte Gelände unter Einschluss der Grundflächen im Satzungsbereich betreffe und den „Schlusspunkt zahlreicher Gespräche“ zwischen dem Bund und der Landesregierung darstelle.(vgl. Hierzu das in Anlage 3 zur Antragsschrift vorgelegte Schreiben der Abteilung E (Technischer Umweltschutz) des Ministeriums für Umwelt, Energie und Verkehr vom 28.6.2010 (Az.: E/4-64.2.2.-337/08 – Er, Blatt 68 der Gerichtsakte) Das sei für die Antragstellerin zu 2) von Bedeutung, da sie beabsichtige, in den nächsten Jahren nach Durchführung erforderlicher Genehmigungsverfahren ihren Gleisbauhof zu erweitern und ein im Saarland benötigtes Güterverkehrszentrum zu errichten.

Die Antragstellerinnen machen zur Begründung der Normenkontrollanträge geltend, die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 1) ergebe sich daraus, dass aufgrund der umfangreichen Verbote in § 4 GLB-S eine Verletzung ihres Eigentumsrechts zumindest möglich erscheine. Aufgrund der mit ihr verbundenen Restriktionen greife die Satzung auch in den Gewerbebetrieb der Antragstellerin zu 2) ein, da sie eine künftig zu realisierende wirtschaftliche Nutzung der Grundstücke nicht zulasse. Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. In der Sache gehe es der Antragsgegnerin eher um eine Verhinderungsplanung mit naturschutzrechtlichen Mitteln. Die Antragsgegnerin habe keine Schritte unternommen, um die Schutzwürdigkeit des Gebiets nachvollziehbar zu belegen, die Anforderungen des Übermaßverbots nicht beachtet und die rechtlichen Konsequenzen der eisenbahnrechtlichen Widmung des Geländes verkannt. Bei der Ausweisung eines geschützten Landschaftsbestandteils müsse es sich immer um ein landschaftliches Objekt handeln. Sollten Gebiete geschützt werden, müsse auf die Instrumente des Flächenschutzes zurückgegriffen werden. Darum gehe es aber der Antragsgegnerin, wie bereits die Formulierung des Satzungstextes erkennen lasse. Die gesetzliche Differenzierung dürfe die Antragsgegnerin nicht „unterlaufen“. Den von ihr ins Feld geführten Begriff des „Strukturelements“ kenne das Naturschutzrecht nicht. Außerdem verweisen die Antragstellerinnen erneut auf das Fehlen einer hinreichenden Bestimmtheit der Satzung in Bezug auf die Beschreibung des Schutzzwecks und die tragenden Gründe für die Unterschutzstellung. Auch bei der Abwägung habe der Stadtrat der Antragsgegnerin keine konkreten Feststellungen getroffen, sondern ausweislich der maßgeblichen Beschlussvorlage nur pauschale Ausführungen zugrunde gelegt. Gleiches gelte für die in § 4 GLB-S normierten Verbote für Handlungen und Maßnahmen, die auf einen nicht näher bestimmten „gegenwärtigen Zustand“ abstellten. Die Schutzwürdigkeit des Gebiets sei wegen der erheblichen Bodenverunreinigungen ohnehin fraglich. Die Satzung sei schließlich bereits wegen der Missachtung der eisenbahnrechtlichen Widmung der Flächen unwirksam. Das Gelände sei wie die in der Gemeinde Kirkel gelegenen Betriebsteile zum Betrieb des „Zollbahnhofs“ genutzt worden. Nach der Wiedereingliederung des Saarlandes in das Deutsche Reich im Jahr 1935 habe die Fläche des so genannten „Westbahnhofs“ vor allem der Versorgung des Reichsgebiets mit Kohle und Stahl gedient. Die faktische Indienststellung des Geländes sei seit über 100 Jahren durch Eisenbahnzwecke geprägt gewesen. Dieser Widmungszweck bestehe fort. Weder eine förmliche Entwidmung durch Planfeststellung noch eine eindeutige und bekannt gemachte Aufgabeerklärung der Bahn lägen vor. Diese habe noch 1998 erwogen, die nach wie vor mit bahntechnischen Einrichtungen versehenen Flächen in die Planung zur Errichtung der Schnellbahntrasse einzubeziehen. Die „Unantastbarkeit“ der Widmung für die Eisenbahnanlage gelte auch für den Erlass von ortsrechtlichen Normen oder sonstigen Planungen.

Die Antragstellerinnen beantragen,

die Satzung der Antragsgegnerin vom 1.7.2010 über den geschützten Landschaftsbestandteil (GLB) „Zollbahnhof“ in der Kreisstadt Homburg für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Normenkontrollanträge zurückzuweisen.

Sie trägt vor, bis zum Inkrafttreten des aktuellen LEP Umwelt 2004 sei in der Vorläuferfassung für den Bereich ein Vorranggebiet für Gewerbe festgelegt gewesen. Landesentwicklungspläne würden in förmlichen Verfahren unter Beteiligung der Träger öffentlicher Belange erlassen und beinhalteten bindende abschließend abgewogene Ziele der Raumordnung und Landesplanung. Aufgrund der Wertigkeit des Bereichs sei 2004 ein Vorranggebiet für Naturschutz festgelegt worden. Dafür sei die textliche Zielfestlegung in Ziffer 44 (LEP Umwelt 2004) maßgeblich. Im Hinblick darauf habe das Ministerium für Umwelt, Energie und Verkehr im April die geplante Unterschutzstellung begrüßt. Der Erlass von Satzungen über geschützte Landschaftsbestandteile sei die einzige Möglichkeit für die Gemeinden, im Bereich des Naturschutzes Recht setzend tätig zu werden und so an der Verwirklichung der naturschutzrechtlichen Ziele der Landesplanung im eigenen Zuständigkeitsbereich mitzuwirken. Das als überörtliche Konkretisierung von Zielen, Erfordernissen und Maßnahmen des Naturschutzes im Sinne des § 10 BNatSchG anzusehende Landschaftsprogramm des Saarlandes beschreibe den Geltungsbereich ihrer Satzung als Fläche von „hoher Bedeutung für den Naturschutz“ mit Sukzessions- und Pflegeflächen. Diesen überörtlichen beziehungsweise regionalen naturschutzrechtlichen Zielsetzungen sei sie – die Antragsgegnerin – durch die Schutzausweisung nachgekommen. Im Hinblick auf die von den Antragstellerinnen geltend gemachte eisenbahnrechtliche Widmung habe das Eisenbahnbundesamt im April 2010 mitgeteilt, dass das Gelände zwar in der Nachbarschaft zweier Bahnlinien liege, jedoch aufgrund vorliegender Unterlagen kein gewidmetes Eisenbahngelände des Bundes betroffen sei. Daher bedürfe es auch weder einer Entwidmung noch einer Planfreistellung für die in der Gemarkung Homburg liegenden Flächen. Hätte es sich um gewidmetes Eisenbahngelände gehandelt, wäre bereits die Festlegung eines Vorranggebiets für Naturschutz im LEP Umwelt 2004 ebenso wenig möglich gewesen wie die Darstellung einer Nutzungsart in ihrem Flächennutzungsplan. Auch in diesen Verfahren sei das Eisenbahnbundesamt beteiligt gewesen. Aufgrund der Stellungnahme des Eisenbahnbundesamts sei davon auszugehen gewesen, dass dem Erlass der Satzung keine eisenbahnrechtliche Widmung entgegenstehe. Was den Schutzgegenstand angehe, müssten Landschaftsbestandteile eine „gewisse Objekthaftigkeit“ aufweisen und sich „aus der umgebenden Landschaft abheben“. Das sei nicht an der Fläche, sondern an einer bei natürlicher Betrachtung feststellbaren Abgrenzbarkeit von der Umgebung festzumachen. Eine solche sei hier gegeben und auf Luftbildern deutlich erkennbar. Die Bezeichnung in der Satzung als „Gebiet“ ändere daran nichts. Der Objektschutz schließe eine Flächenhaftigkeit des Schutzgegenstands beziehungsweise eine „gewisse Ausdehnung ins Flächenhafte“ nicht aus. Bei dem geschützten Landschaftsbestandteil handele es sich um einen „flächenhaften Ausschnitt aus der Landschaft“, der insbesondere durch eine besondere Vielfalt an Biotop- und Vegetationsstrukturen und das Vorkommen seltener Pflanzen- und Tierarten gekennzeichnet sei. Maßgeblich sei, dass lediglich ein „Teil“ beziehungsweise ein „Ausschnitt“ aus der Landschaft geschützt werde. Das sei aus Gründen einer Erhaltung der Substanz von Natur und Landschaft nach optischen Gesichtspunkten hinsichtlich der Naturausstattung im Vergleich zur angrenzenden Landschaft geschehen. Schutzzweck der Satzung bilde vorliegend die Bedeutung des geschützten Landschaftsbestandteils „Zollbahnhof“ als Lebensstätte bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten im Sinne des § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG. Nach § 1 Abs. 3 Nr. 5 BNatSchG seien als Ziel des Naturschutzes und der Landschaftspflege zur dauerhaften Sicherung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts insbesondere wild lebende Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften sowie ihre Biotope und Lebensstätten auch im Hinblick auf die jeweiligen Funktionen im Naturhaushalt zu erhalten. Damit erfasse der Schutzzweck ihrer Satzung auch den § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG. Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen sei der Begriff des „Strukturelements“ keineswegs unbedeutend. Aus § 20 BNatSchG ergebe sich die Verpflichtung öffentlicher Planungsträger, ein Biotopverbundsystem zu schaffen, wobei auch geschützte Landschaftsbestandteile geeignete Bestandteile solcher Systeme seien. Der sich aus dem § 21 BNatSchG ergebenden Verpflichtung zur Biotopvernetzung sei sie – die Antragsgegnerin – mit der vorliegenden Ausweisung „zur Sicherung eines Trittsteinbiotops als Strukturelement im Biotopverbund beziehungsweise zur Biotopvernetzung“ nach § 3 Abs. 3 Satz 1 GLB-S nachgekommen. Dadurch solle dem Verlust von Lebensräumen und deren Verinselung in einer industriell geprägten Landschaft in Zeiten zunehmender Nutzungsintensivierung entgegengewirkt werden. Der Satzungsbereich als Landschaftsstrukturelement im Sinne des Biotopverbunds beziehungsweise der Biotopvernetzung solle durch die Ausweisung erhalten beziehungsweise durch die Wiederherstellung von Rahmenbedingungen zur Förderung des günstigen Erhaltungszustands von Populationen von im näheren Umfeld „bis in jüngste Vergangenheit vorgekommenen“ seltenen Arten entwickelt und geschützt werden. Damit sei der Schutzzweck auch hinreichend konkretisiert. Der Satzungsbereich werde schon seit Anfang der 1980er Jahre in der Biotopkartierung des Saarlands (1982) geführt und sei bei verschiedenen landesweiten naturschutzrechtlichen Wertungen wie der fortgeschriebenen Biotopkartierung (1988-1992), dem Arten- und Biotopschutzprogramm des Saarlands (2000) und im Landschaftsprogramm des Saarlands (2009) im Laufe der Jahre in seiner Wertigkeit fortlaufend höher bewertet worden. In ihrer eigenen Kartierung nach § 25 SNG (1979/1993) aus dem Jahr 2001 sei der Bereich als „pauschal geschütztes Biotop“ bewertet worden. Ihr Landschaftsplan aus dem Jahr 2005 weise wegen der Hochwertigkeit des Bereichs auf eine Prüfung zur Ausweisung als „Naturschutzgebiet“ hin und stelle fest, dass im Planungsgebiet eine große Anzahl seltener und bedrohter Vogelarten vorkomme, wobei jeweils die anspruchsvollsten Arten der entsprechenden Lebensräume genannt würden, die Indikatoren für wertvolle Strukturen und hohe Biotopqualität seien. Dort werde etwa der Neuntöter genannt, dessen Vorkommen besonders bedeutsam sei und dessen Art reich strukturierte Biotope mit eingewachsenen Hecken- und Gebüschstrukturen, wie sie am Zollbahnhof vorhanden seien, benötige. Ebenso kämen von den Rote-Liste-Arten das Schwarzkehlchen und das Rebhuhn vor. Der Landschaftsplan weise ferner auf am Zollbahnhof zu findende gefährdete Fledermäuse („Abendsegler“) hin. Zwar sei der Zollbahnhof anthropogenen Ursprungs, enthalte aber naturraumcharakteristische Trockenbiotope. Auch seien Käfer, Schmetterlinge, Heuschrecken, Wanzen und Hautflügler untersucht worden. Alle Insektengruppen seien sehr artenreich vertreten. Es seien saarlandweit seltene Käferarten, vier Schmetterlingsarten der Roten Liste, zehn Heuschreckenarten der Roten Liste und eine Reihe „vermutlich seltener Wanzenarten“ gefunden worden. Bei den Reptilienarten seien die bedeutendsten Vorkommen unter anderem am Zollbahnhof entdeckt worden, wie etwa die ebenfalls auf der Roten Liste genannte Mauereidechse. Bei der Bewertung des Arten- und Biotoppotentials zähle das Gelände des Zollbahnhofs, das sich als Sekundärstandort naturraumtypischer, seltener Trockengesellschaften (Sandrasen, Trockenwäldchen) zu einem der zoologisch und botanisch landesweit wichtigsten Rückzugsräume für wärmeliebende Arten entwickelt habe, zu den Kernflächen für den Arten- und Biotopschutz. Für den Bereich gebe es ferner mehrere Publikationen und Gutachten Dritter, aus denen ebenfalls die starke Bedeutung des Bereichs als Lebensstätte bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten hervorgehe. Das gelte insbesondere für das biologische Gutachten des Naturschutzbundes Deutschland (NABU) aus dem Jahr 1996, das unter anderem ebenfalls eine Empfehlung für die Ausweisung eines Naturschutzgebiets enthalte. Was den auch insoweit erhobenen Einwand unzureichender Bestimmtheit anbelange, werde die zunächst in § 4 Abs. 1 GLB-S enthaltene abstrakte Regelung der verbotenen Maßnahmen durch die in § 4 Abs. 2 Nr. 1 bis Nr. 6 GLB-S genannten Tatbestände konkretisiert. Es gehe hier nicht um eine bloße „Verhinderungsplanung“. Abschließend sei darauf hinzuweisen, dass sie – die Antragsgegnerin – sich mit dem Gedanken trage, auch den sich ebenfalls „objektartig“ darstellenden Bereich auf der anderen Seite der Eisenbahnschienen im nördlichen Anschluss als geschützten Landschaftsbestandteil auszuweisen.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens, die Akten der Antragsgegnerin betreffend das Normsetzungsverfahren der Satzung „Geschützter Landschaftsbestandteil Zollbahnhof“ und betreffend ihren Landschaftsplan, der weiteren Gerichtsakten 5 K 209/12 – 3 A 316/12 sowie der in diesem Verfahren beigezogenen Verwaltungsunterlagen Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

I.

Die gemäß §§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 18 AGVwGO Saar statthaften und innerhalb der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr nach der am 7.8.2010 erfolgten Bekanntmachung der streitgegenständlichen Satzung gestellten Normenkontrollanträge der Antragstellerinnen sind ansonsten nur zum Teil zulässig.

A.

Hinsichtlich des Normenkontrollbegehrens der Antragstellerin zu 1) liegen auch die beteiligtenbezogenen Sachentscheidungsvoraussetzungen vor.

Die Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) der nach eigenem Vortrag die „Funktion einer Besitzgesellschaft“ wahrnehmenden Antragstellerin zu 1) ergibt sich aus ihrer Stellung als zivilrechtliche Eigentümerin der ganz beziehungsweise zu wesentlichen Anteilen im Satzungsgebiet gelegenen Parzellen Nr. ...3/2 und Nr. ...7/7 jeweils in Flur 12 der Gemarkung Homburg. Die Antragstellerin zu 1) hat die Grundstücke ausweislich des notariellen Vertrags vom Januar 2010(vgl. den mit der „IVG-Immobilien-GmbH & Co Bonn V – Objekt Homburg/Saar KG“ geschlossenen Kaufvertrag (KV) vom 8.1.2010, Urkundenrolle Nr. 24/2010 des Notars M. L. in T., dort insbesondere § 1 KV zum Vertragsgegenstand) erworben. Im Falle der Gültigkeit der streitgegenständlichen Naturschutzsatzung ergäben sich für Antragstellerin zu 1) mit Blick auf die umfangreichen Verbotstatbestände in § 4 GLB-S weitreichende Bindungen bei der Ausübung ihres Eigentumsrechts.

Das dadurch indizierte Rechtsschutzbedürfnis für die Durchführung des Normenkontrollverfahrens unterliegt mit Blick auf nicht satzungskonforme künftige Nutzungsabsichten ebenfalls keinen ernstlichen Zweifeln. Dass sich im Falle des Obsiegens im vorliegenden Verfahren ganz allgemein eine Verbesserung der Rechtsstellung der Antragstellerin zu 1) ergibt, liegt auf der Hand.

Dass die Antragstellerin zu 1) im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung im Normsetzungsverfahren nach Aktenlage keine Einwendungen gegen die geplante Schutzgebietsausweisung erhoben hat, da im Schreiben des Prozessbevollmächtigten vom 19.4.2010 nur die Antragstellerin zu 2) als „Vertretene“ genannt wurde, steht der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags nicht entgegen. Die Präklusionsregelung in § 47 Abs. 2a VwGO gilt nur für Normenkontrollbegehren hinsichtlich der dort aufgeführten städtebaulichen Satzungen nach dem Baugesetzbuch.

Da sich aus dem Naturschutzrecht keine weitergehenden Anforderungen und auch ansonsten keine Bedenken ergeben, ist der Normenkontrollantrag der Antragstellerin zu 1) insgesamt zulässig.

B.

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin zu 2) ist dagegen unzulässig. Die als Eisenbahninfrastrukturunternehmen(vgl. die „Herstellerbezogene Produktqualifikation“ der Deutsche Bahn AG vom 18.10.2007 <73 BA „Chronolog“ 3. Senat>, wonach die Antragstellerin zu 2) zur „Lagerung, Aufbereitung und den Umschlag von RC-Schotter, Aufbereitungsplatz Gleisbauhof Homburg/Saar, Am Gleisbauhof Kirkel“ qualifiziert ist) auf der Grundlage einer ihr im Juli 2006 gemäß § 9 LEisenbG erteilten Genehmigung des damaligen Ministeriums für Wirtschaft und Arbeit des Saarlandes einen „Gleisbauhof“ betreibende Antragstellerin zu 2) ist nicht antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die seit der Angleichung der Formulierung an die Klagebefugnis in § 42 Abs. 2 VwGO im Jahre 1997 erforderliche „Geltendmachung“ einer aktuellen oder zumindest zeitlich absehbaren Verletzung der Antragstellerin zu 2) in eigenen Rechten, kann bezogen auf die Satzung über den geschützten Landschaftsbestandteil „Zollbahnhof“ nicht bejaht werden. Die auf der Ebene der Sachentscheidungsvoraussetzung insoweit ausreichende aber auch notwendige Möglichkeit der Verletzung in eigenen Rechten durch diese Rechtsvorschrift ist dem Vorbringen nicht zu entnehmen.

Die Antragstellerin zu 2), ein „zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb und Rahmenvertragspartner der DB Netz AG für die Übernahme von Altschwellen und Altschotter aus dem Eisenbahnoberbau“, wobei der Altschotter mechanisch aufbereitet wird zu Recycling-Schotter und Straßen- und Deponiebaustoffen und danach per Schiene in den Oberbau der DB Netz AG zurückgeliefert beziehungsweise – zu einem „geringen Teil“ deponiert wird,(vgl. die entsprechende Beschreibung von Betriebsgegenstand und –abläufen im Protokoll zum „Runden Tisch“ vom 20.8.2008) ist nicht Eigentümerin der satzungsbetroffenen Grundstücke. Stellt man für die Beurteilung ihrer Antragsbefugnis auf den Gewerbebetrieb ab, so ist zunächst unstreitig davon auszugehen, dass sich das Betriebsgelände gegenwärtig vollständig außerhalb des Geltungsbereichs der naturschutzrechtlichen Satzung befindet. Es beschränkt sich an seinem östlichen Ende auf den Bereich oberhalb der die nördliche Grenze des Satzungsbereichs bildenden Verkehrsanlage und umfasst die südlich davon gelegene Parzelle Nr. ...7/7 unstreitig nicht.

Der im schriftsätzlichen Vortrag enthaltene ganz pauschale Verweis darauf, dass die Satzung eine künftig zu realisierende wirtschaftliche Nutzung der Grundstücke nicht zulasse und dass sie – die Antragstellerin zu 2) – in den nächsten Jahren beabsichtige, den bisherigen Gleisbauhof auf „Kirkeler Gebiet“ zu erweitern und dort „ein im Saarland benötigtes Güterverkehrszentrum zu errichten“, wie auch der ergänzende Hinweis in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, dass sie für diesen Fall auf das Satzungsgebiet für naturschutzrechtliche Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen zurückgreifen wolle, können eine Antragsbefugnis nicht begründen. Die derart zeitlich vage angekündigte Absicht einer „Erweiterung“ ihres Betriebs, die erkennbar in keiner Weise, etwa durch zumindest die Einleitung der zu ihrer Umsetzung notwendigen Genehmigungsverfahren, konkretisiert wurde, genügt nicht, um nach den zuvor beschriebenen Kriterien auch im Falle der Antragstellerin zu 2) eine Antragsbefugnis im Verständnis des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu bejahen.

Das gilt auch, wenn man in dem Zusammenhang die in der Rechtsprechung zur Antragsbefugnis bei Normenkontrollanträgen gegen Bebauungspläne unter Rückgriff auf die Abwägungsbeachtlichkeit von (schutzwürdigen) Belangen nach § 1 Abs. 7 BauGB entwickelten Maßstäbe auf die Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin im vorliegenden Fall überträgt. Danach wäre von einer „Erheblichkeit“ der genannten Interessen der Antragstellerin zu 2) im Grundsatz auszugehen, wenn der gegenwärtige Betrieb nach objektiven Maßstäben erkennbar auf eine Erweiterung angewiesen wäre, wobei der entsprechende Bedarf „hinreichend konkret“ sein müsste. Das ist nicht der Fall, zumal die Errichtung eines „Güterverkehrszentrums“ für das Saarland mit dem gegenwärtigen Entsorgungs-, Wiederaufarbeitungs- und Recyclingbetrieb der Antragstellerin zu 2) wenig zu tun hat. Demgegenüber genügt der Verweis auf ein ganz allgemeines subjektives Interesse eines Gewerbebetriebs, sich durch den Normenkontrollantrag alle künftigen Entwicklungsmöglichkeiten offenzuhalten, für die Begründung einer Antragsbefugnis ebenso wenig wie eine dahingehende unklare oder unverbindliche sowie – im konkreten Fall – noch nicht einmal räumlich konkretisierte Absichtserklärung. Eine solche kann bei einer Interessenabwägung bei Erlass der Norm nicht als schutzwürdig angesehen werden. Das bei den Aufstellungsunterlagen befindliche Einwendungsschreiben der Antragstellerin zu 2) vom 19.4.2010 enthält lediglich umfangreiche Ausführungen zu einem aus ihrer Sicht anzunehmenden Fortbestand einer vorrangigen eisenbahnrechtlichen Zweckbindung des ausgewiesenen Gebiets, aber nicht ansatzweise einen irgendwie konkretisierten Hinweis, dass sie überhaupt, wo und gegebenenfalls in welcher Form künftig eine entsprechende Nutzung plane. Die Frage einer eisenbahnrechtlichen „Widmung“ hat die Antragsgegnerin im Aufstellungsverfahren „abzuarbeiten“ versucht. Für weitergehende Überlegungen bezogen auf den Betrieb der Antragstellerin zu 2) fehlte hingegen daher damals jeglicher Anhaltspunkt.

Dass die Antragstellerin zu 2) speziell aufgrund der streitgegenständlichen Schutzgebietsausweisung bezogen auf den derzeitigen Umfang ihrer gewerblichen Unternehmungen Betriebseinschränkungen durch Auflagen zu erwarten hätte, macht sie nicht geltend. In ihrem Fall lässt sich den Darlegungen daher insgesamt eine Antragsbefugnis für das vorliegende Verfahren nicht entnehmen. Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin zu 2) ist daher, ohne dass es einer inhaltlichen Befassung mit dem durch das Normenkontrollverfahren aufgeworfenen Prozessstoffes bedürfte,(vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 24.9.1998 – 4 CN 2.98 –, BRS 60 Nr. 46, wonach sich eine prozessuale Handhabung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verbietet, die im Ergebnis dazu führt, die an sich gebotene Sachprüfung als Frage der Zulässigkeit des Antrags behandelt wird) unzulässig und deswegen zurückzuweisen.

II.

Der zulässige Normenkontrollantrag der Antragstellerin zu 1) ist auch begründet.

A.

Die in der Sitzung am 1.7.2010 vom Stadtrat der Antragsgegnerin beschlossene und am 7.8.2010 bekannt gemachte Satzung für den geschützten Landschaftsbestandteil „Zollbahnhof“ in der Kreisstadt Homburg (GLB-S) unterliegt in verfahrensrechtlicher Hinsicht keinen durchgreifenden Bedenken hinsichtlich ihrer Wirksamkeit. Das Aufstellungsverfahren genügte den dafür nach dem Saarländischen Naturschutzgesetz (SNG) geltenden formalen Anforderungen. Maßgeblich ist der § 39 Abs. 1 SNG (2008). Das bis dahin für diese gemeindlichen Satzungen geltende Genehmigungserfordernis durch das Ministerium für Umwelt als Oberste Naturschutzbehörde ist durch das zum 1.1.2008 in Kraft getretene Verwaltungsstrukturreformgesetz (VSRG, insoweit im Folgenden SNG 2008)(vgl. das Gesetz Nr. 1632 zur Reform der saarländischen Verwaltungsstrukturen (Verwaltungsstrukturreformgesetz – VSRG) vom 21.11.2007, Amtsblatt 2007, 2393 ff.) entfallen. Gleichzeitig wurde die Befugnis zur Ausweisung geschützter Landschaftsbestandteile gemäß § 29 BNatschG durch § 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SNG 2008 generell den Städten und Gemeinden übertragen.

Durchgreifende formelle Rechtsverstöße, die zu einer Unwirksamkeit der Satzung führen könnten, sind nicht ersichtlich. Nach § 39 Abs. 1 Satz 2 SNG 2008 gelten insoweit die Bestimmungen des ebenfalls im Zuge des Verwaltungsstrukturreformgesetzes zum geänderten § 20 Abs. 2 bis 4 SNG (2008) entsprechend. Die nach § 20 Abs. 3 Satz 1 SNG 2006/2008 erforderliche Beteiligung der Träger öffentlicher Belange hat stattgefunden. Die gesetzlichen Vorgaben für die Beteiligung der Öffentlichkeit wurden eingehalten. Bei der Offenlage des Satzungsentwurfs vom 6.4. bis 6.5.2010 wurde die Monatsfrist des § 20 Abs. 3 Satz 2 SNG 2006/2008 gewahrt. Hierauf wie auf die Möglichkeit, Anregungen und Einwendungen vorzubringen wurde am 27.3.2010 und damit rechtzeitig hingewiesen (§ 20 Abs. 3 Satz 3 SNG 2006/2008).

Die Antragstellerin zu 1) rügt unter verfahrensrechtlichen Aspekten zu Unrecht eine mangelnde inhaltliche Bestimmtheit der Satzung. Nach dem einschlägigen § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 SNG 2006/2008 sind die Grenzen des Schutzgebiets zu beschreiben und in einer Karte darzustellen sowie der Schutzgegenstand zu bezeichnen. Diesen formalen Anforderungen an die inhaltliche Klarheit der Norm hat die Antragsgegnerin entsprochen. Geltungsbereich und Schutzgegenstand sind in § 2 GLB-S im Einzelnen beschrieben; der Bekanntmachung war der Abdruck einer Karte beigefügt, aus der der Geltungsbereich auch optisch hervorgeht. Der § 3 GLB-S enthält eine Bezeichnung des Schutzzwecks der Satzung (§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SNG 2006/2008). Nach dem § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 SNG 2006/2008 ist der Satzungsgeber ferner gehalten, die Rechtsgrundlagen für die erforderlichen Schutz-, Pflege- oder Entwicklungsmaßnahmen zu schaffen, was hier in § 7 GLB-S geschehen ist. Ferner hat die Antragsgegnerin in § 4 GLB-S die aus ihrer Sicht zur Erreichung des Schutzwecks notwendigen Gebote und Verbote in die Satzung aufgenommen (§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 SNG 2006/2008). Das genügt den verfahrensrechtlichen Anforderungen des § 20 Abs. 2 Satz 1 SNG 2006/2008. Ob diese Verbote und Maßnahmen inhaltlich bezogen auf den Normzweck erforderlich sind oder ob – wie die Antragstellerin zu 1) weiter meint – die „Schutzwürdigkeit des Gebiets“ wegen dort festgestellter Bodenverunreinigungen und massiver Grundwasserkontaminationen „ohnehin fraglich“ ist, ist keine Frage des Verfahrensrechts. Einer weitergehenden inhaltlichen Kontrolle der einzelnen Satzungsbestimmungen bedarf es an dieser Stelle nicht.

Die vom Stadtrat der Antragsgegnerin (§ 35 Satz 1 Nr. 12 KSVG) beschlossene Satzung wurde am 2.8.2010 von deren Oberbürgermeister (§ 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG) ordnungsgemäß, insbesondere vor der amtlichen Bekanntmachung am 7.8.2010 ausgefertigt.(vgl. hierzu OVG des Saarlandes, Urteile vom 17.3.2011 – 2 C 509/09 –, NUR 2012, 74, und vom 22.11.2007 – 2 N 7/06 –, mit Anmerkung Bitz, SKZ 2008, 34, 38)

B.

Die Unwirksamkeit der streitgegenständlichen Satzung ergibt sich daraus, dass sich dem saarländischen Landesnaturschutzrecht hinsichtlich der konkret unter „Schutz“ gestellten Flächen keine Rechtssetzungsbefugnis für die Ausweisung eines geschützten Landschaftsbestandteils entnehmen lässt. Eine solche ergibt sich insbesondere nicht aus § 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SNG (2008), wonach die saarländischen Gemeinden unter anderem geschützte Landschaftsbestandteile gemäß § 29 Abs. 1 BNatSchG ausweisen können. Dass die Antragsgegnerin im vorliegenden Fall, wie seitens der Antragstellerin zu 1) eingewandt worden ist, in Wahrheit eine nicht an – insoweit aus ihrer Sicht nur vorgeschobenen – naturschutzrechtlichen Motiven orientierte und daher schon wegen eines Missbrauchs der Schutzausweisungsmöglichkeit rechtlich zu missbilligende reine „Verhinderungsplanung“ betrieben hat, ist nach dem Akteninhalt und den insoweit von Sachkunde getragenen nachvollziehbaren Einlassungen ihrer Vertreter in der mündlichen Verhandlung – eindeutig – auszuschließen. Die Ausweisung orientiert sich in der Sache zudem an der nach dem unstreitigen Vorbringen der Antragsgegnerin im Jahr 2004 für diesen Bereich ausdrücklich veränderten Festlegung eines Vorranggebiets für Naturschutz (VN) im Teilabschnitt Umwelt des Landesentwicklungsplans (LEP).

Unabhängig von der naturschutzrechtlichen Wertigkeit des Geländes, hinsichtlich der die Antragsgegnerin unwidersprochen darauf verwiesen hat, dass der Satzungsbereich schon seit Anfang der 1980er Jahre in der Biotopkartierung des Saarlands (1982) geführt werde und bei verschiedenen landesweiten naturschutzrechtlichen Wertungen wie der fortgeschriebenen Biotopkartierung (1988-1992), dem Arten- und Biotopschutzprogramm des Saarlands (2000) und im Landschaftsprogramm des Saarlands (2009), im Laufe der Jahre in seiner Wertigkeit fortlaufend höher bewertet worden sei, unterliegt keinen ernsthaften Zweifeln, dass dieser Bedeutung des Gebiets gegebenenfalls nur im Rahmen eines förmlichen Flächenschutzes durch die Ausweisung eines Naturschutzgebiets im Wege einer Rechtsverordnung der Obersten Naturschutzbehörde (§§ 16 Abs. 1 Nr. 1, 20 Abs. 1 SNG) Rechnung zu tragen wäre. Diese Zuordnung zu dem Regime des (besonderen) Flächenschutzes hat im Saarland unmittelbare Auswirkungen auf die Abgrenzung der Rechtssetzungskompetenzen zwischen Landesbehörden und Kommunen und lässt sich – bezogen auf eine im Einzelfall fehlende Befugnis der Gemeinden zur Ausweisung von Schutzgebieten – nicht durch ein Untätigbleiben der Obersten Naturschutzbehörde bei der Wahrnehmung ihrer Rechtssetzungsbefugnis im Bereich des (besonderen) Flächenschutzes nach den §§ 16 ff. SNG „kompensieren“.

Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG „sind“ geschützte Landschaftsbestandteile rechtsverbindlich festgesetzte „Teile“ von Natur und Landschaft, deren besonderer Schutz nach den in der Vorschrift näher bezeichneten Kriterien (Nr. 1 bis Nr. 4) erforderlich ist. Nach der bundesrechtlichen Vorgabe setzt die Ausweisung voraus, dass ein besonderer Schutz erforderlich ist mit Blick auf Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung des der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts (Nr. 1), aber gegebenenfalls auch wegen der „Bedeutung als Lebensstätte bestimmter wild lebender Pflanzen und Tierarten“ (Nr. 4). Solche Lebensstätten sind zwar als Bestandteile des Naturhaushalts bereits von dem allgemeineren Schutzzweck des § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG erfasst. Die besondere Nennung in Nr. 4 soll die Bedeutung der geschützten Landschaftsbestandteile auch für den Arten- und Biotopschutz hervorheben und das Instrument soll dienstbar gemacht werden, um insbesondere kleinflächige Lebensstätten bestimmter wild lebender Arten gezielt unter Schutz stellen zu können.(vgl. dazu Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Auflage 2010, § 29 Rn 11, unter Verweis auf die Gesetzesmaterialien, BT-Drs. 14/6378, Seite 52)

„Landschaftsbestandteile“ müssen zwar grundsätzlich „natürlich“ entstanden sein. Das schließt aber auch ursprünglich von Menschenhand gestaltete Landschaftselemente, insbesondere ehemalige Abbaubereiche wie Steinbrüche oder sonstige vergleichbare Gewinnungsstätten ein, die von der Natur im Wege natürlicher Sukzession zurückerobert wurden und die deswegen der menschlichen Zivilisationssphäre nicht mehr unmittelbar zuzuordnen sind.(vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteil vom 25.6.2009 – 2 C 284/09 –, SKZ 2009, 247, Leitsatz Nr. 46, OVG Lüneburg, Urteil vom 25.4.2002 – 8 KN 230/01 –, NVwZ-RR 2002, 568) Die Satzung „Zollbahnhof“ entspricht jedoch mit Blick auf den gewählten räumlichen Umgriff nicht den naturschutzrechtlichen Anforderungen an die Ausweisung geschützter Landschaftsbestandteile (§§ 29 BNatSchG, 39 Abs. 1 SNG 2008).

Die Antragstellerin zu 1) verweist zu Recht auf das Fehlen der nach diesen Bestimmungen erforderlichen Objekthaftigkeit des von der Antragsgegnerin gewählten Schutzgegenstands. Die Festlegung eines „geschützten Landschaftsbestandteils“ im Sinne der §§ 39 SNG 2008, 29 Abs. 1 BNatSchG ist, wie die Ausweisung eines ebenfalls von der Satzungsbefugnis erfassten Naturdenkmals (§ 28 BNatSchG), grundsätzlich eine Maßnahme des naturschutzrechtlichen Objektschutzes. Dieser ist von dem in den §§ 16 ff. SNG geregelten Flächenschutz zu unterscheiden. Die letztgenannten Vorschriften räumen den Naturschutzbehörden, nicht den Gemeinden, im Saarland die Möglichkeit ein, bestimmte naturschutzrechtlich werthaltige „Gebiete“ unter Schutz zu stellen. So kann die Oberste Naturschutzbehörde (§ 20 Abs. 1 SNG) durch Rechtsverordnung unter anderem Naturschutzgebiete ausweisen zur Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung von Biotopen oder Lebensgemeinschaften bestimmter wild lebender Pflanzen- und Tierarten (§ 16 Abs. 1 Nr. 1 SNG). Das beschreibt ziemlich exakt die hier geplanten Maßnahmen.

„Landschaftsbestandteile“ als Schutzgegenstand des § 29 BNatSchG (§ 39 SNG 2006) sind demgegenüber im Umkehrschluss nicht „Gebiete“ im Sinne der §§ 16 ff. SNG, sondern nur einzelne oder mehrere aus der Umgebung herausgehobene Objekte und Objektgruppen oder „kleingliedrige Teile“ der Landschaft. Nach der Aufzählung typischer als Schutzobjekt in Betracht kommender Landschaftsbestandteile in § 29 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG kann die Abgrenzung aber nicht abstrakt „trennscharf“ erfolgen. Auch der Objektschutz schließt eine Flächenhaftigkeit des Schutzgegenstandes beziehungsweise eine gewisse Ausdehnung „ins Flächenhafte“ nicht generell aus.(vgl. etwa OVG des Saarlandes, Urteile vom 17.3.2011 – 2 C 509/09 –, NUR 2012, 74, und vom 25.6.2009 – 2 C 284/09 –, SKZ 2009, 247, Leitsatz Nr. 46) Aus der Systematik des Bundesnaturschutzrechts ergibt sich allerdings, dass nach der auf einen Objektschutz zielenden Vorschrift in § 29 BNatSchG „Gebiete“ nicht als „geschützte Landschaftsbestandteile“ unter Schutz gestellt werden dürfen.(vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.12.1995 – 4 BN 8.95 – BRS 57 Nr. 274, noch zu § 18 BNatSchG a.F.) Eine Unterschutzstellung nach § 39 SNG (2008) muss sich daher auf konkrete oder gattungsmäßig beschreibbare Objekte oder auf sonstige gewissermaßen aus sich selbst heraus abgegrenzte Elemente erstrecken, die nicht „Landschaft“, sondern eben nur „Bestandteile“ der sie umgebenden Landschaft sind.(vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteil vom 9.12.2005 – 3 N 1/05 –, NVwZ-RR 2007, 17 (vorläufige Sicherstellung, ehemaliger „Röchlingpark“)) Was in dem Sinn ein „kleingliedriger Teil“ der Landschaft ist, ist daher nicht allein an der räumlichen Kategorie der Größe der jeweiligen Fläche, sondern an ihrer bei natürlicher Betrachtung feststellbaren Abgrenzbarkeit von der Umgebung(vgl. VGH München, Urteile vom 31.10.2007 – 14 N 05.2125 und 2126 –, DVBl. 2008, 332, zu einer 5 ha großen, abgrenzbaren und „jederzeit wieder erkennbaren, von charakteristischen Gehölzstreifen gesäumten Wiese“, und vom 24.9.2008 – 14 N 07.2716 –, bei juris, zu einem „jederzeit wieder erkennbaren Gehölz“ auf dem Rücken eines topografisch herausgehobenen „eiszeitlichen Endmoränenwalls“ mit „hohen älteren Bäumen in der Mitte“) festzumachen. Diese aus sich selbst heraus, also gewissermaßen „objektbezogen“ feststellbare Abgrenzbarkeit lässt sich bei dem durch die Satzung unter Schutz gestellten Teil der Parzelle Nr. ...7/7 nicht feststellen. Dabei handelt es sich nicht um ein im zuvor genannten Verständnis von der Umgebung „erkennbar abgrenzbares Einzelgebilde der Landschaft“.(vgl. zu diesem Kriterium etwa Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Auflage 2010, § 29 Rn 3, unter Verweis auf BVerwG, Beschluss vom 18.12.1995 – 4 NB 8.95 –, NuR 1996, 249 („Lehmgrube Lützelburg“))

Nach der Herausnahme der im südlichen Teil der Parzelle Nr. ...7/7 entlang der Bahntrasse Saarbrücken-Homburg gelegenen beiden größeren landwirtschaftlich genutzten Ackerflächen stellt sich die verbliebene insgesamt noch 12 ha große Satzungsfläche als im Osten und im Westen an die besagte Bahnstrecke heranreichende und dort in einem großen Bogen um die besagten Äcker verlaufender, mit einem natürlichen Bewuchs aus Bäumen, Sträuchern und Hecken mit eingestreuten Freiflächen versehener Bereich dar, dem aus sich heraus keine „Objekteigenschaft“ beigemessen werden kann. Wollte man jeden irgendwie „künstlich“, hier konkret durch Eisenbahngleise und sonstige Verkehrsanlagen, weiträumig umschlossenen Bereich dieser Größe im Sinne des § 29 Abs. 1 BNatSchG als „Teil“ der Landschaft begreifen, so würde die gesetzlich vorgegebene Unterscheidung zwischen allgemeinem Flächen- und Objektschutz völlig konturenlos. Besonders deutlich wird die bei der gebotenen natürlichen Betrachtung „willkürliche“ Grenzziehung am westlichen Ende des Satzungsgebiets. Dort setzt sich die mit entsprechendem natürlichem Bewuchs versehene Fläche südlich der Zufahrt zum Betriebsgelände der Antragstellerin zu 2) ohne irgendeine vom Landschaftsbild her feststellbare oder sonst optisch wahrnehmbare Grenzziehung „übergangslos“ nach Westen fort, so dass die Grenzziehung an dieser Stelle bei natürlicher Betrachtungsweise vollkommen willkürlich erscheint. Das sieht auch die Antragsgegnerin so, die in der mündlichen Verhandlung am 12.12.2012 auf die in dem Bereich etwa in Nord-Südrichtung verlaufende Grenze ihres Stadtgebiets zur Nachbargemeinde Kirkel verwiesen hat. Diese in der Landschaft nicht ansatzweise erkennbare Gemeindegrenze rechtfertigt indes nicht die Annahme, das östlich derselben auf ihrem Stadtgebiet gelegene und damit allein ihrer Rechtssetzungsbefugnis unterliegende Gelände sei dadurch ein aus der Landschaft heraustretendes, von seiner Umgebung in dem Bereich nach Westen hin „abgrenzbares Objekt“. Die entsprechende Abgrenzungsfrage stellt sich im Übrigen auch im Norden hinsichtlich der Fläche jenseits der dort in einem weiten Bogen auf einer ehemaligen Gleisstrecke verlaufenden Zufahrt, den die Antragsgegnerin ebenfalls als sich „objektartig“ darstellenden Bereich begreift und den sie nach ihrem Vortrag ebenfalls als geschützten Landschaftsbestandteil auszuweisen beabsichtigt.

Der Begriff „Landschaftsteil“ erfordert mehr als die Feststellung, dass es sich – naturgemäß – bei einer solchen „Herausnahme“ um eine nach naturschutzrechtlichen Kriterien schutzwürdige „Teilfläche“ der Landschaft handelt. Der unter Schutz gestellte Satzungsbereich lässt sich im konkreten Fall auch nicht als zur Effektivierung des Objektschutzes notwendige Ausweisung eines „Puffers“ zur Sicherstellung der Schutzzwecke begreifen. Ein von der Umgebung abgrenzbares, jedenfalls ein der naturschutzrechtlichen Sicherung zugängliches Objekt befindet sich auf dem Gelände nicht. Das lässt sich auch nicht an einzelnen Bewuchsbestandteilen oder vorhandenen oder sogar teilweise nach der Absicht der Antragsgegnerin auf Teilflächen erst anzulegenden Lebensraumtypen für verschiedene Tiere festmachen. Der von der Antragsgegnerin angeführte und in der Beschreibung des Schutzzwecks der Satzung in dem § 3 Abs. 1 GLB-S verwandte Begriff eines „Strukturelements“ oder der Verweis auf allgemein unterschiedliche Lebensraumansprüche verschiedener Tiergruppen beziehungsweise diesbezüglich zu erhaltende oder im konkreten Fall aus der Sicht der Antragsgegnerin infolge ihres Verlusts durch eine offenbar jahrzehntelange natürliche Sukzession wieder herzustellende „Extremstandorte“ sind nicht geeignet, eine abweichende Beurteilung zu rechtfertigen. Die Beschreibung als „gliederndes Strukturelement“ in einem „räumlichen Übergangsbereich zwischen Kultur- und Industrielandschaft“ lässt vielmehr darauf schließen, dass hier eine bestimmte vorhandene und künftig sogar in wesentlichen Teilen landschaftlich „künstlich“ umzugestaltende Ausschnittsfläche des Außenbereichs auf dem Gebiet der Antragsgegnerin mit allgemein beschreibbaren aber gewissermaßen insoweit auch „austauschbaren“ Eigenschaften unter Schutz gestellt werden soll, die nicht bereits aus sich heraus erkennbare und abgrenzbare Merkmale aufweist. Auch die Formulierung im Abwägungsvorschlag für die Stadtratssitzung am 1.7.2010 betreffend den entsprechenden Einwand – damals – der Antragstellerin zu 2) spricht ganz deutlich gegen eine „Objekthaftigkeit“ des Geländes, wenn es dort heißt, die Eigenschaft als „einzelnes aus der Umgebung herausgehobenes Objekt“ ergebe sich daraus, dass es sich um ein „relativ einheitliches Gebilde“ bestehend aus „diversen Sukzessionsflächen (Baumhecken und Gebüsch)“ handele. Das beschreibt allgemein ein Gebiet, in dem sich eine Vielzahl derartiger unterschiedlicher Lebensräume für ganz unterschiedliche schützenswerte Tiere befindet. Am Rande sei angemerkt, dass nach den Vorstellungen der Antragsgegnerin diese als Argument für eine Objekthaftigkeit angeführten Einzelbestandteile durch gezielte Pflegemaßnahmen „überformt“ und dadurch verändert beziehungsweise zum Teil sogar entfernt werden sollen, um einer als schädlich empfundenen natürlichen Sukzession entgegenzuwirken und Einhalt zu gebieten. Auch das spricht eindeutig dafür, dass auch die Antragsgegnerin – ungeachtet von Begrifflichkeiten – von einem Gelände ausgeht, das zur Rückgewinnung von durch die Sukzession bedrohten oder verloren gegangenen Lebensräumen erst einmal nach einem bestimmten Konzept umgestaltet und daher „erschaffen“ werden soll. Als Bezug bleibt dann letztlich nur die „Fläche“, deren Unterschutzstellung nicht in Anknüpfung an das zu verändernde „Objekt“ erfolgen kann. Erforderlich wäre insoweit nämlich, dass der Schutzgegenstand durch eine gewisse Objekt- und Dauerhaftigkeit im äußeren Erscheinungsbild gekennzeichnet, also als „abgrenzbares Einzelgebilde im Sinne eines landschaftlichen Unikats erkennbar“ ist.(vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 25.6.2009 – 2 C 284/09 –, SKZ 2009, 247, Leitsatz (Triller)  Nr. 46, VGH Mannheim, Urteil vom 14.1.2000 – 5 S 1855/97 –, NVwZ-RR 2000, 772) Das kann bei dem erst zu „gestaltenden“ Bereich im Sinne eines so noch gar nicht vorhandenen beziehungsweise erst zu schaffenden Gebildes nicht angenommen werden.

Im Ergebnis ist daher davon auszugehen, dass die in der Satzung bei der textlichen Umschreibung von Geltungsbereich und Schutzgegenstand in dem § 2 Abs. 1 GLB-S verwandte Terminologie, die ein „unter besonderen Schutz gestelltes Gebiet mit einer Fläche von etwa 12 ha“ nennt, auch wenn die Wortwahl für die Abgrenzung zwischen Flächen- und Objektschutz nicht allein entscheidend ist, im konkreten Fall nach den Maßstäben des Naturschutzrechts in der Sache zutreffend ist.

Der Verweis der Antragsgegnerin auf die sich aus dem § 20 Abs. 1 BNatSchG ergebende Zielvorgabe der Schaffung eines Biotopverbundsystems und den Umstand, dass der § 20 Abs. 2 Nr. 7 BNatSchG unter anderem die Ausweisung von geschützten Landschaftsbestandteilen als eines von sieben Instrumenten zur Erreichung dieses Ziels nennt, besitzt für die Frage der Abgrenzung zu den dort unter den Nrn. 1 bis 5 ebenfalls aufgeführten Instrumenten des Flächenschutzes für sich genommen offensichtlich ebenso wenig Bedeutung wie die von der Antragsgegnerin in dem Zusammenhang ins Feld geführte Absicht der Ausweisung „zur Sicherung eines Trittsteinbiotops als Strukturelement im Biotopverbund beziehungsweise zur Biotopvernetzung“ (§ 3 Abs. 3 Satz 1 GLB-S).

Die Unterscheidung zwischen Objekt und Flächenschutz ist nach dem Saarländischen Naturschutzrecht – wie schon erwähnt – entscheidend für die Zuständigkeiten bei der förmlichen Unterschutzstellung. Hinsichtlich des Flächenschutzes in Form insbesondere von Landschafts- und Naturschutzgebieten (§§ 16 und 18 SNG) enthält der § 20 Abs. 1 SNG 2008 eine Ermächtigung der Obersten Naturschutzbehörde, also des Ministeriums für Umwelt (§ 47 Abs. 2 Nr. 1 SNG 2008) zum Erlass entsprechender Rechtsverordnungen. Vorbehaltlich einer Übertragung der Zuständigkeiten und Befugnisse (§ 47 Abs. 4 SNG 2008)(vgl. die Verordnung vom 3.6.2008, Amtsblatt 2008, 1002) sind die saarländischen Städte und Gemeinden hingegen in § 39 Abs. 1 SNG 2008 auf die erwähnen Maßnahmen des Objektschutzes im Sinne der §§ 28, 29 BNatSchG beschränkt. Vor dem Hintergrund kann das in dem Hinweis, dies sei für sie die einzige Möglichkeit, förmlichen Naturschutz zu betreiben, zum Ausdruck kommende „Dilemma“ der Antragsgegnerin durchaus nachvollzogen werden. Dieses rechtfertigt es indes weder, bei der im Gesetz angelegten Abgrenzung zugunsten des Objektschutzes „großzügig“ zu verfahren oder diese Unterscheidung letztlich sogar aufzugeben, um einem im Einzelfall berechtigten gemeindlichen Anliegen an einer Unterschutzstellung von Flächen auf ihrem Gebiet in der Sache Rechnung tragen zu können. Ergänzend ließe sich festhalten, dass der Landschaftsplan der Antragsgegnerin aus dem Jahr 2005 selbst nach ihrem eigenen Vortrag wegen der Hochwertigkeit des Bereichs auf eine „Prüfung zur Ausweisung als Naturschutzgebiet“ hinweist, und dass ein bei den Aufstellungsunterlagen befindliches „Biologisches Gutachten“ über die Schutzwürdigkeit des Bereichs aus dem Jahr 1996 („4. Fassung“) ebenfalls in der „Gesamtbewertung“ zu dem Ergebnis kommt, dass das Gebiet des ehemaligen Zollbahnhofs Homburg/West, das eine „höchst abwechslungsreiche und zum Teil einmalige Vegetationsstruktur“ aufweise, die eine „Lebensgrundlage für eine lange Reihe von bedrohten Tierarten“ biete, die Kriterien für die Ausweisung eines „Naturschutzgebiets“ erfülle.

Vor diesem Hintergrund ist die Satzung mit Blick auf die unzutreffende Wahl des Schutzregimes, die jedenfalls im Saarland mit unterschiedlichen Zuständigkeiten verknüpft ist, für unwirksam zu erklären.

C.

Ergibt sich aber die Unwirksamkeit der Satzung über den „Geschützten Landschaftsbestandteil (GLB) Zollbahnhof“ bereits aus der fehlenden Rechtssetzungskompetenz der Antragsgegnerin im Sinne vom § 39 SNG, so muss nicht vertieft werden, ob der Stadtrat der Antragsgegnerin bei der Entscheidung vom 1.7.2010 dem bei solchen Schutzausweisungen im Rahmen der Ausübung des ihm insoweit eröffneten normgeberischen Ermessens mit Blick auf eine weit reichende Betroffenheit der Belange privater Eigentümer der unter das Schutzregime und die insoweit festgelegten Verbote fallenden Grundstücke dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den zu seiner Wahrung von der Rechtsprechung aus dem Rechtsstaatsgebot hergeleiteten Anforderungen an eine gerechte Würdigung der sich gegenüberstehenden Belange einerseits des Natur- und Landschaftsschutzes und andererseits der Nutzungsinteressen der Antragstellerin zu 1) in ausreichendem Maße Rechnung getragen hat.(vgl. dazu etwa OVG des Saarlandes, Urteile vom 17.3.2011 – 2 C 509/09 –, NUR 2012, 74 („Hahnenklamm“), und vom 25.6.2009 – 2 C 284/09 –, SKZ 2009, 247, Leitsatz Nr. 46 („Triller“))

D.

Ebenso wenig bedarf es im vorliegenden Rechtsstreit einer abschließenden Beantwortung der zwischen den Beteiligten umstrittenen Frage des Vorliegens einer den naturschutzrechtlichen „Zugriff“ hindernden, im Zeitpunkt der Satzungsentscheidung gegebenenfalls fortbestehenden eisenbahnrechtlichen Zweckbindung der im Satzungsgebiet gelegenen Grundflächen auch mit Blick auf die Funktionssicherungsklausel des § 4 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG in der zum 1.3.2010 in Kraft getretenen Neufassung des Bundesnaturschutzgesetzes für ausschließlich oder überwiegend Zwecken des öffentlichen Verkehrs als öffentliche Verkehrswege dienende Grundstücke (davor § 63 BNatSchG 2002).

Zwar wurden nach der Praxis der Deutschen Bundesbahn und anschließend der Deutschen Bahn AG bis in die 1990er Jahre keine förmlichen Widmungsakte vorgenommen, denen sich in Verbindung mit zugehörigem Kartenmaterial die jeweils betroffenen Grundstücke exakt hätten entnehmen lassen.(vgl. dazu Durner, UPR 2000, 255, der darauf verweist, dass die eisenbahnrechtliche Widmung eine „Schöpfung“ des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts sei) Nach einer grundlegenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 1988(vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.1988 – 4 C 48.86 –, BRS 49 Nr. 3 = NVwZ 1989, 655) ist aber davon auszugehen, dass sämtliche vorhandenen Eisenbahnanlagen samt der dazugehörigen Grundflächen einschließlich der zur Lagerung oder zum Umschlag von Gütern dienenden Grundstücke wenn nicht durch Planfeststellung, so doch zumindest „in anderer Weise“, also gewissermaßen formlos, dem Betrieb der Eisenbahn „gewidmet“ waren und bis zur Beseitigung dieses öffentlich-rechtlichen Status, die dann allerdings nicht mehr – wie bis dahin ebenfalls üblich – „formlos“ möglich sein soll, auch weiterhin gewidmet sind. Auf der Grundlage der vom Senat beim Landesamt für Kataster-, Vermessungs- und Kartenwesen (LKVK) beschafften und in der mündlichen Verhandlung besprochenen historischen Luftaufnahmen spricht hier mit Gewicht Einiges dafür, dass (auch) das Satzungsgelände südlich des ehemaligen „Gleisbogens“ zumindest in früherer Zeit entsprechend der zivilrechtlichen Grundstücksverhältnisse faktisch mit den erwähnten rechtlichen Konsequenzen zu Eisenbahnzwecken genutzt worden ist.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich dann auch der 1. Senat des OVG des Saarlandes angeschlossen hat, verliert eine Anlage dann ihre Eigenschaft als Bundesbahnbetriebsanlage nicht allein durch die Außerdienststellung. Erforderlich ist vielmehr eine Entwidmung entweder durch förmliche Planfeststellung oder durch eine sonstige eindeutige und bekannt zu gebende Erklärung des Bahnbetreibers.(vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 20.8.1990 – 1 W 137/90 –, unter Verweis auf ein „rechtsstaatliches Gebot der Eindeutigkeit öffentlich-sachenrechtlicher Rechtsverhältnisse“, betreffend eine Beschlagnahme von ehemaligen Bahnhofs- und Verwaltungsgebäuden durch die Ortspolizeibehörde zum Zwecke der Unterbringung obdachloser Asylbewerber; siehe auch BVerwG, Beschluss vom 5.2.1990 – 4 B 1.90 –, BRS 50 Nr. 70, wonach eine nur vorübergehende Überlassung von Bundesbahngelände an Dritte ist nicht geeignet, den Rechtscharakter der Fläche als Bahnanlage, dort einer Lagerhalle, aufzuheben) Die Aufgabe der privilegierten anlagenbezogenen Planungshoheit der Bahn muss wegen der rechtsstaatlich gebotenen Eindeutigkeit öffentlich-sachenrechtlicher Rechtsverhältnisse vielmehr durch einen mit einem Mindestmaß an Publizität versehenen hoheitlichen Akt erfolgen, der für jedermann klare Verhältnisse schafft, ob und welche bisher als Bahnanlagen dienenden Flächen künftig wieder für andere Arten von Nutzungen offen stehen.(vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 26.8.1998 – 11 VR 4.98 –, NVwZ 1999, 535 m.w.N.) Anknüpfend daran hat der Bundesgesetzgeber das „Entwidmungsverfahren“ inzwischen in § 23 AEG geregelt.(vgl. das Gesetz vom 27.4.2005, BGBl I 2005, 1138) Ein solche Freistellung ist hier jedenfalls unstreitig nicht erfolgt und auch von der Antragsgegnerin – wenngleich von ihrem durch die entsprechende Auskunft des Eisenbahnbundesamts vom 19.4.2010 im Rahmen der Trägerbeteiligung begründeten Rechtsstandpunkt aus konsequent – bisher auch nicht beantragt worden.

Die sich daran anschließenden Fragen eines theoretisch möglichen ausnahmsweisen Verlusts einer hier unterstellten eisenbahnrechtlichen Zweckbindung bei den – ebenso unstreitig – seit Jahrzehnten, nach Angaben des Vertreters der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung zumindest seit Aufnahme der Planungen im Jahre 1975, nicht mehr zu Eisenbahnzwecken benutzten und natürlicher Sukzession unterliegenden Flächen wirft schwierige Rechtsfragen auf, denen aus Anlasse der vorliegenden Entscheidung mit Blick auf die fehlende Relevanz nicht nachgegangen zu werden braucht.

III.

Nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO ist die Entscheidungsformel dieses Urteils, soweit die Satzung über den geschützten Landschaftsbestandteil (GLB) „Zollbahnhof“ für unwirksam erklärt wurde, ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsnorm bekannt zu machen ist.

IV.

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO, 100 ZPO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Beschluss

Der Streitwert wird entsprechend der vorläufigen Streitwertbestimmung im Beschluss des Senats vom 26.7.2011 – 2 C 320/11 – für das Normenkontrollverfahren auf der Grundlage des § 52 Abs. 1 GKG auf 50.000,- EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.