VG Saarlouis Beschluß vom 12.4.2018, 3 L 408/18

Leitsätze

Zu den Voraussetzungen eines rechtmäßigen Fraktionsausschlusses eines Gemeinderatsmitglied (hier verneint).

Tenor

I. Der Antragsgegnerin wird im Wege einstweiliger Anordnung aufgegeben, den Antragsteller vorläufig mit allen Rechten und Pflichten zu ihrer Fraktionsarbeit zuzulassen.

II. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.

Gründe

Der am 28.03.2018 bei Gericht eingegangene Antrag,

die Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Antragsteller vorläufig bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache mit allen Rechten und Pflichten eines Fraktionsmitglieds zur Fraktionsarbeit zuzulassen,

ist zulässig und begründet.

Der Verwaltungsrechtsweg ist gegeben. Eine fraktionsinterne Streitigkeit ist nach der ständigen Rechtsprechung der saarländischen Verwaltungsgerichtsbarkeit(vgl. Beschluss der Kammer vom 13.03.2012 -3 L 140/12-; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 20.04.2012 -2 B 105/12-) eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art i. S. von § 40 I 1 VwGO, die keinem anderen Gericht zugewiesen ist und deren Behandlung den Grundsätzen des Kommunalverfassungsstreits folgt, so dass sich der hier begehrte einstweilige Rechtsschutz nach § 123 VwGO richtet.

Der gestellte Antrag ist auch begründet.

Dem Erlass einer Regelungsanordnung gemäß § 123 I 2 VwGO steht zunächst nicht entgegen, dass mit ihr die Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen wird, die einstweilige Anordnung aber grundsätzlich nur der Sicherung und nicht der Befriedigung von Rechten dient.

Eine Vorwegnahme der Hauptsache kommt ausnahmsweise dann in Betracht, wenn sie zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes unerlässlich erscheint, d.h. wenn die Durchführung eines Klageverfahrens nicht nur effektiv zu spät käme, sondern auch sachlich zu Konsequenzen führte, denen sich der Antragsgegner nicht verschließen kann(Beschluss der Kammer, a.a.O., m.w.N.).

Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

Die einstweilige Anordnung ist zur Abwehr wesentlicher Nachteile erforderlich.

Durch den Ausschluss aus der Fraktion und die damit verbundene Verhinderung der Teilnahme an der Fraktionsarbeit, insbesondere an den Fraktionssitzungen, werden dem Antragsteller maßgebliche Informations- und Einflussmöglichkeiten genommen. Er kann insbesondere nicht an der Beratung und Entscheidung über die Ausübung der der Fraktion zustehenden Rechte teilhaben. Wie dem Inhaber eines Kommunalmandats, das nicht ausgeübt werden darf, ein fortschreitender und unwiederbringlicher Rechtsverlust droht(vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 25.10.1988, BVerfGE 79, 69 = NJW 1989, 827 = BayVBl. 1989, 207; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 11.9.1991 -1 W 76/91-), so droht auch einem zu Unrecht aus einer Fraktion ausgeschlossenen Gemeinderatsmitglied ein nicht wieder gut zu machender Schaden. Die Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 IV GG) erfordert deshalb den Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 I VwGO), wenn unter eingehender tatsächlicher und rechtlicher Prüfung des im Hauptverfahren geltend gemachten Anspruchs die Klage in der Hauptsache aller Voraussicht nach erfolgreich sein wird.

Dies ist vorliegend deshalb der Fall, weil der am 12.03.2018 beschlossene Fraktionsausschluss des Antragstellers(Vgl. Bl. 14 der Gerichtsakte: „Protokoll der Fraktionssitzung vom 12.03.2018“) mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit schon aus formellen Gründen rechtswidrig und damit unwirksam ist.

Fehlt es - wie vorliegend - an einer Fraktionsgeschäftsordnung, in welcher festgelegt ist, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Fraktionsmitglied ausgeschlossen werden kann, so ist auf den Maßstab zurückzugreifen, der allgemein für die Beendigung von Beteiligungen in Dauerrechtsverhältnissen gilt, die durch die persönliche Zusammenarbeit der Beteiligten geprägt werden(vgl. VG des Saarlandes, a.a.O.; OVG des Saarlandes, a.a.O., Fußnote 1). Hiervon ausgehend sind zunächst bestimmte formelle Voraussetzungen zwingend einzuhalten. Hierzu ist es erforderlich, dass dem Ausschluss des Fraktionsmitgliedes eine Anhörung des Betroffenen vorausgeht, wobei dieses Erfordernis, um eine wirksame Rechtsverteidigung des vom Ausschluss Bedrohten zu gewährleisten, eine vorherige schriftliche und vor allem vollständige Mitteilung der Ausschlussgründe voraussetzt. Zu der Sitzung, in der über den Ausschluss befunden werden soll, müssen des Weiteren sämtliche Fraktionsmitglieder eine Ladung unter konkreter Benennung dieses Tagesordnungspunktes erhalten(s. VG des Saarlandes, a.a.O.; OVG des Saarlandes, a.a.O., Fußnote 1).

Diese Voraussetzungen sind nach der Aktenlage nicht erfüllt(vgl. Bl. 1, 2, 11 der Gerichtsakte); dies steht im Übrigen nach dem nunmehrigen Vortrag der Antragsgegnerin (vgl. Schriftsatz vom 05.04.2018, Bl. 11 der Gerichtsakte.“ Soweit der Antragsteller einwendet, dass es keine vorherige Ankündigung der Tagesordnung Fraktionsausschluss gab, ist dies zutreffend.(Hervorhebung durch die Kammer)“) auch nicht mehr in Streit.

Der Ausschluss des Antragstellers begegnet aller Voraussicht nach auch inhaltlich rechtlichen Bedenken.

Den Gemeinderatsfraktionen ist wegen der genannten Bedeutung der Maßnahme für das betroffene Gemeinderatsmitglied kein freies Ausschlussrecht zuzubilligen. In materieller Hinsicht setzt die Wirksamkeit des Ausschlusses eines Mitglieds aus einer Fraktion im Gemeinderat vielmehr in Anlehnung an die für Dauerschuldverhältnisse geltenden Grundsätze das Vorliegen eines wichtigen Grundes und seine Qualifizierbarkeit als ultima ratio voraus. Da es sich bei den Fraktionen im Gemeinderat um Vereinigungen politisch gleich gesinnter lokaler Mandatsträger handelt, die zur wirksamen Erfüllung ihrer Aufgabe im Gemeinderat auf gegenseitiges Vertrauen, Loyalität, Diskretion und ein zumindest verträgliches Miteinander angewiesen sind, ist den Fraktionen – hier der Antragsgegnerin – für den Fall des Ausschlusses eines Mitglieds unter beiden Aspekten, das heißt für die Beurteilung des Vorliegens eines „wichtigen Grundes“ im Sinne einer nachhaltigen Störung des gegenseitigen Vertrauensverhältnisses mit Blick auf die künftigen Möglichkeiten einer effektiven Zusammenarbeit mit dem oder der Betroffenen zur Förderung gemeinsamer politischer Zielvorstellungen in der Gemeinde und hinsichtlich des Charakters der Maßnahme als „letztes Mittel“ allerdings ein Beurteilungsspielraum zuzubilligen. Der in dem Fraktionsausschluss zu erblickende Akt interner Selbstgestaltung unter Wahrnehmung kollektiver politischer Verantwortung unterliegt nur einer eingeschränkten Überprüfung durch die Gerichte. Diese muss sich auf Verstöße gegen gesetzliche Bestimmungen, die Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und auf eine Beachtung des Willkürverbots beschränken.(vgl. zu alldem OVG des Saarlandes, Beschluss vom 20.04.2012 -2 B 105/12-)

Bei Anlegung dieser Maßstäbe spricht hier sehr vieles dafür, dass der am 18.03.2018 beschlossene Ausschluss des Antragstellers aus der Fraktion durchgreifenden rechtlichen Bedenken unterliegt. Als „bedeutsam“ für den Fraktionsausschluss führt die Antragsgegnerin aus(Vgl. Schriftsatz vom 05.04.2018, Bl. 12 der Gerichtsakte), dass der Antragsteller auch mit sogenannten Mandatsbeiträgen seit einiger Zeit in Rückstand sei; es sei bei allen Parteien und somit auch bei den Linken üblich, dass Mandatsträger von den erhaltenen Aufwandsentschädigungen einen Teil, hier 10% an die Partei abführen müssten.

Diese Auffassung steht mit §§ 28, 30, 51 KSVG nicht in Einklang und begründet keinen „wichtigen Grund“ für einen Fraktionsausschluss.

Die kommunale Aufwandsentschädigung für Ratsmitglieder findet ihre Rechtsgrundlage in § 51 I KSVG in Verbindung mit § 28 I KSVG. Nach § 28 I KSVG („Entschädigung für ehrenamtliche Tätigkeit“) haben ehrenamtlich tätige Bürgerinnen und Bürger, Gemeinderatsmitglieder sind nach § 30 I 1 KSVG ehrenamtlich tätig, gegen die Gemeinde einen Anspruch auf Ersatz ihrer baren Auslagen und des Verdienstausfalles. Die diesen Entschädigungsgrundsatz präzisierende Regelung für Gemeinderatsmitglieder enthält § 51 KSVG, der eine Abgeltung der Wahrnehmung des politischen Mandats insgesamt umfasst und sich auf die gesamte selbst gestaltete politische Tätigkeit bezieht, die in ihrem Umfang der Selbstbestimmung des Mandatsträgers unterliegt(Vgl. ausführlich OVG des Saarlandes, Urteil vom 05.03.1993 -8 R 81/91-, juris). Diese Selbstbestimmung des Mandatsträgers ergibt sich aus § 30 I 2 KSVG, wonach Gemeinderatsmitglieder nach ihrer freien, nur durch die Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Gewissensüberzeugung handeln. Diese Bestimmung dient der freien Meinungsbildung und dem freien Abstimmungsverhalten(Lehne/Weirich/Gros, Saarländisches Kommunalrecht, 3 Auflage, Stand: September 2016, § 30 Anm. 1.2, 1.3) und schützt das Ratsmitglied auch gegen seine Fraktion und seine Partei, die ohnehin als solche nicht dem Stadtrat angehört und keinen Anspruch auf einen Teil der Aufwandsentschädigung hat, die der Antragsteller speziell als Stadtratsmitglied erhält und nicht einer indirekten Parteienfinanzierung dient.

Im Übrigen bestimmt § 28 II KSVG, dass die Ansprüche nach Absatz 1 nicht übertragbar sind; dies gilt auch für (teilweise) Übertragungen auf Parteikassen(Lehne/Weirich/Gros, Saarländisches Kommunalrecht, 3 Auflage, Stand: September 2016, § 28 Anm. 2).

Nach alledem war dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit der Kostenfolge aus § 154 I VwGO stattzugeben.