VG Saarlouis Urteil vom 11.12.2015, 3 K 33/15

Klage eines Bürgermeisters bzw. einer Gemeinde gegen einen Widerspruchsbescheid in einer melderechtlichen Angelegenheit

Leitsätze

1. Keine aktive Prozessführungsbefugnis einer Behörde, Rechte des Rechtsträgers im eigenen Namen geltend zu machen



2. Keine Klagebefugnis einer Gemeinde in Auftragsangelegenheiten



3. Keine bindende Tatbestandswirkung melderechtlicher Feststellungen im Wahlanfechtungsverfahren



4. Im Ergebnis letztlich keine Prozessfähigkeit einer Gemeinde, wenn ihr Bürgermeister die Klage ohne den kommunalrechtlich zur Prozessführung zwingend erforderlichen Gemeinderatsbeschluss namens der Gemeinde erhoben hat

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der die Vollstreckung betreibende Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand

Der Beigeladene wurde im Rahmen der allgemeinen Kommunalwahl am 25.05.2014 in den Stadtrat der Klägerin (S) gewählt. Über ein diesbezüglich beim Landesverwaltungsamt eingeleitetes Wahlanfechtungsverfahren ist noch nicht entschieden.

Nach einem anonymen Hinweis vom 08.05.2014, wonach sich der Beigeladene mit seiner Ehefrau gewöhnlicherweise in einer Wohnung in X aufhalte und daher erhebliche Zweifel an seiner Wählbarkeit für den Stadtrat von S bestünden, stellte die Meldebehörde der Klägerin nach Durchführung entsprechender Ermittlungen und Anhörung des Beigeladenen mit Bescheid vom 0, zugestellt am 0, fest, dass sich die Hauptwohnung des Beigeladenen nicht, wie bislang in den Meldedaten verzeichnet, in S, B-Straße, sondern in der Gemeinde X, L 18, befinde; die Wohnung in S wurde rückwirkend zum 0 als Nebenwohnung festgesetzt; gleichzeitig wurde der Beigeladene aufgefordert, sich zur Erfüllung seiner melderechtlichen Pflichten bis spätestens einen Monat nach Zustellung des Bescheides umzumelden, d. h. beim Meldeamt der Gemeinde X seine Hauptwohnung anzumelden.

Auf den hiergegen am 21.08.2014 erhobenen Widerspruch hob der Kreisrechtsausschuss des Beklagten den Bescheid mit Widerspruchsbescheid vom 12.12.2014 auf.

Hiergegen richtet sich die vorliegende, am 13.01.2015 zunächst seitens des Oberbürgermeisters der Klägerin im eigenen Namen und ohne Fassung eines entsprechenden Stadtratsbeschlusses erhobene Klage.

Er meint, der Widerspruchsbescheid greife in das kommunale Selbstverwaltungsrecht der Klägerin ein.

Streitgegenständlich sei die Frage, ob der Beigeladene bei der Wahl zum Stadtrat der Klägerin am 25.05.2014 aktiv und passiv wahlberechtigt gewesen sei. Der Bescheid der Stadtverwaltung S vom 16.07.2014 betreffe zunächst formal eine Meldeangelegenheit. Der Beigeladene habe jedoch mit der Anmeldung einer falschen Hauptwohnung in S ein aktives und passives Wahlrecht bei der Kommunalwahl 2014 erschlichen. Er habe sich fälschlicherweise als Bürger der Klägerin ausgegeben, obwohl er unzweifelhaft seine Wohnung in X habe, die er regelmäßig benutze, und sich in S allenfalls stundenweise aufhalte. Wenn jemand sein aktives und passives Wahlrecht in einer Kommune erschleiche, werde die Kommune in ihrem Grundrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 117 ff. SVerf verletzt. An der Wahl zu den Vertretungskörperschaften (gem. Art. 121 SVerfG) könnten nur die Bürger der Kommune teilnehmen. Zumindest in dem hier streitgegenständlichen Zeitraum (6 Monate vor der Kommunalwahl) sei der Beigeladene nicht Bürger der Klägerin gewesen. Damit werde die Klägerin durch die rechtswidrige Wahl eines Nichtbürgers in den Stadtrat in ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht verletzt.

Gegen die Verletzung der ihnen gewährten Rechte könnten die Gemeinden auf Grund der subjektiven Rechtsstellungsgarantie Rechtsschutz in Anspruch nehmen. Als juristische Personen des öffentlichen Rechts seien sie partei- bzw. beteiligtenfähig und daher in der Lage, gegen staatliche Maßnahmen, Übergriffe einer anderen Gemeinde oder eines Landkreises sowie das Handeln oder Unterlassen eines Dritten die Gerichte anzurufen.

Vorliegend habe die Klägerin mit Bescheid vom 16.07.2014 festgestellt, dass sich die Hauptwohnung des Beigeladenen nicht in S, sondern in der Gemeinde X befinde. Diese Feststellung sei von unmittelbarer Auswirkung auf dessen aktives und passives Wahlrecht. Es sei selbstverständlich Aufgabe kommunaler Behörden (im Wahlprüfungsverfahren) zu prüfen, ob ein gewählter Vertreter passiv wahlberechtigt sei. Gem. § 47 KWG könne eine Kommunalwahl wegen Verstoßes gegen wesentliche Wahlvorschriften angefochten werden, wenn die Möglichkeit bestehe, dass durch den Verstoß die Verteilung der Sitze beeinflusst worden sei. Gem. § 47 Abs. 3 KWG seien anfechtungsberechtigt die Landeswahlleiterin oder der Landeswahlleiter in amtlicher Eigenschaft sowie jede oder jeder Wahlberechtigte. Die betreffende Kommune könne somit die Kommunalwahl nicht gem. § 47 KWG anfechten. Dies könne jedoch nicht dazu führen, dass die betreffende Kommune in ihrem Grundrecht aus Art. 117 SVerf verletzt werde, indem nämlich Kandidaten in den Stadtrat gewählt würden, die bei der betreffenden Kommunalwahl weder aktiv noch passiv wahlberechtigt seien. Wenn man insoweit weiter berücksichtige, dass die Kommunalaufsichtsbehörde das Wahlanfechtungsverfahren gem. § 47 KWG bis zum Ende des vorliegenden Rechtsstreites ausgesetzt habe, werde besonders deutlich, dass die Klägerin damit rechtsschutzlos wäre, obwohl es um die Organisation ihrer eigenen Angelegenheiten (Selbstverwaltungsangelegenheiten) gehe.

Zu behaupten, dass es vorliegend ausschließlich um eine melderechtliche Angelegenheit gehe, sei abwegig. Unzweifelhaft greife der Widerspruchsbescheid unmittelbar in Rechte der Klägerin ein. Es gehe vorliegend nicht um rein staatliche Angelegenheiten, die die Gemeinden lediglich im Auftrag des Landes erfüllten, es gehe vielmehr um das aktive und passive Wahlrecht des Beigeladenen bei der Kommunalwahl vom Mai 2014. Die Frage des aktiven und passiven Wahlrechtes des Beigeladenen habe unmittelbar etwas mit der kommunalen Selbstverwaltung der Klägerin und der Selbstorganisation der Klägerin zu tun. Mit der Möglichkeit, dass der zuständige Minister Aufsichtsklage erhebe, habe dies überhaupt nichts zu tun.

Der Klägerin fehle auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis für die erhobene Klage. Eines diesbezüglichen Stadtratsbeschlusses gem. § 34 S. 1 KSVG habe es nicht bedurft. Die dem Stadtrat vorbehaltenen Aufgaben ergäben sich aus § 35 KSVG. Hiernach könne der Stadtrat die Entscheidung nicht übertragen für die "Führung eines Rechtsstreits von erheblicher Bedeutung" (Nr. 28). So bedeutend sei der Rechtsstreit vorliegend — objektiv gesehen — nicht, als dass es insoweit einer Ermächtigung des Stadtrates bedurft hätte. Bereits die vorläufige Festsetzung des Streitwertes auf 5.000,00 EUR spreche gegen dessen "erhebliche Bedeutung". Dass der Rechtsstreit aus Sicht des Beigeladenen für diesen erhebliche Bedeutung habe, möge zutreffend sein. Vorliegend sei jedoch eine objektive Betrachtungsweise geboten.

Die Klägerin beantragt,

das Rubrum des Rechtsstreits dahingehend zu berichtigen, dass Kläger die Stadt S, vertreten durch den Oberbürgermeister, ist,

den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 12.12.2014 aufzuheben.

Der Beklagte und der Beigeladene beantragen,

die Klage abzuweisen.

Sie halten die Klägerin für nicht klagebefugt, da es vorliegend um eine gemeindliche Auftragsangelegenheit gehe, so dass eine Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts ausscheide. Streitgegenständlich sei die Feststellung der Hauptwohnung des Beigeladenen durch die Meldebehörde und nicht die Frage, ob der Beigeladene bei der Stadtratswahl am 25.05.2014 wahlberechtigt gewesen sei. Der Vollzug des saarländischen Melderechts sei und bleibe jedoch Auftragsangelegenheit und schaffe lediglich ein Indiz für kommunalwahlrechtliche Entscheidungen. Die melderechtliche Entscheidung der Klägerin werde aus wahlrechtlichen Gründen nicht zu einer Selbstverwaltungsangelegenheit. Die wahlrechtlichen Entscheidungen seien durch die dazu berufenen Wahlorgane in eigener Zuständigkeit zu treffen. Dem Melderecht komme für die Feststellung der Wählbarkeit nach dem Kommunalwahlgesetz keine rechtsverbindliche Tatbestandswirkung zu. Wenn die Wahlorgane aber nicht an die melderechtlichen Feststellungen gebunden seien, diese somit auch keine Vorgreiflichkeit für die Frage der Wählbarkeit entfalteten, könne die angefochtene Entscheidung die Klägerin nicht in ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht verletzen. Dieses Ergebnis ergebe sich auch unmittelbar aus den Vorschriften des saarländischen Kommunalwahlgesetzes.

Das Erfordernis einer eigenständigen Klagebefugnis ergebe sich auch nicht aus der fehlenden Möglichkeit der Klägerin, die Wahl zu ihrem Stadtrat anzufechten. Sie mache ihre Klagebefugnis auf Grundlage melderechtlicher Bestimmungen geltend. Melderechtliche Fragestellungen seien höchstens Gegenstand der Entscheidung des Gemeindewahlausschusses über die Zulassung der Wahlvorschläge. Hiergegen könne aber der Gemeindewahlleiter nach § 28 Abs. 2 Satz 2 KWG gegen die Zulassung eines Wahlvorschlages Beschwerde beim Wahlbeschwerdeausschuss einlegen. Auch deswegen bestehe kein Bedürfnis für eine melderechtlich begründete Klagebefugnis. Im Übrigen entspreche es einer klaren Wertung des Gesetzgebers, nicht dem Rechtsträger, dessen Vertretungsorgan gewählt worden sei, sondern lediglich den Wahlberechtigten bzw. — im Rahmen seiner Aufsichtsbefugnisse — dem Landeswahlleiter ein Wahlanfechtungsrecht einzuräumen.

Im Übrigen wäre im Falle des Vorliegens einer Selbstverwaltungsangelegenheit eine Ermächtigung des Stadtrates für die Führung des Prozesses erforderlich; eine solche fehle jedoch. Falls vorliegend lediglich von einem Rechtsstreit von nur unwesentlicher Bedeutung ausgegangen werden sollte, hätte der Stadtrat dem Oberbürgermeister diesen zwar zur Führung übertragen können; auch an einer solchen Übertragung fehle es jedoch.

Wegen des Sachverhalts im Einzelnen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte, insbesondere der Schriftsätze der Beteiligten, und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen, der zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden ist.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist unzulässig.

1. Soweit zunächst der Oberbürgermeister der Klägerin als Kläger auftrat, fehlte es an dessen (aktiver) Prozessführungsbefugnis. Prozessführungsbefugt ist grundsätzlich nur, wer als Inhaber des geltend gemachten Rechts in Frage kommt und damit zugleich aktivlegitimiert ist. Inhaber eines Rechts kann indes nur sein, wer fähig ist, Träger von Rechten und Pflichten zu sein, also rechtsfähig ist. Es wurde von Anfang an geltend gemacht, durch den angefochtenen Widerspruchsbescheid sei das kommunale Selbstverwaltungsrecht der Klägerin verletzt worden. Inhaber dieses Rechts kann nur die als juristische Person des öffentlichen Rechts rechtsfähige Klägerin selbst sein. Dem zunächst im eigenen Namen klagenden Oberbürgermeister, bei dem es sich lediglich um eine nicht rechtsfähige Behörde - ein Organ - der Klägerin handelt, fehlt die für die Rechtsinhaberschaft erforderliche Rechtsfähigkeit. Mithin kann er nicht aktivlegitimiert und im Regelfall auch nicht prozessführungsbefugt sein. Es besteht keine Ausnahme von dieser Regel. Im Gegensatz zu § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, der bei Vorliegen seiner Voraussetzungen im Falle einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage einer Behörde auf der Beklagtenseite die (passive) Prozessführungsbefugnis ausdrücklich gewährt und im Gegensatz zu § 17 Abs. 1 AGVwGO, der im Falle der Aufsichtsklage dem fachlich zuständigen Minister die aktive Prozessführungsbefugnis ausdrücklich zuerkennt und zu § 34 Abs. 2 Satz 1 SDG, der zumindest so interpretiert werden kann, dass er der obersten Dienstbehörde hinsichtlich einer Disziplinarklage die aktive Prozessführungsbefugnis verleiht, fehlen entsprechende Vorschriften für die übrigen Klagearten sowohl hinsichtlich der aktiven als auch der passiven Prozessführungsbefugnis.

Der Umstand, dass Behörden nach saarländischer Rechtslage gemäß § 61 Nr. 3 VwGO, 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig sind, ändert hieran nichts, weil die Prozessführungsbefugnis eine eigenständige, neben der Beteiligtenfähigkeit erforderliche Sachurteilsvoraussetzung ist.

2. Nach von der Kammer vorgenommener Rubrumsberichtigung ist die Klage aber auch als solche der Mittelstadt S unzulässig. Zwar ist diese Klägerin prozessführungsbefugt, da sie als juristische Person des öffentlichen Rechts die Verletzung des ihr selbst zustehenden kommunalen Selbstverwaltungsrechts geltend macht. Dennoch fehlt es sowohl an der gemäß § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis als auch am Rechtsschutzinteresse, als auch an der Prozessfähigkeit der Klägerin.

a) Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Widerspruchsbescheides, mit dem ihr auf Grundlage des § 4a des saarländischen Meldegesetzes (MG)(In der Fassung der Bekanntmachung vom 18.02.2006.) hinsichtlich der melderechtlichen Daten des Beigeladenen ergangener Bescheid vom 16.07.2014 aufgehoben worden ist. Unmittelbar streitgegenständlich ist daher eine melderechtliche Angelegenheit, bei der es sich indes sowohl nach § 1 Satz 2 MG als auch nach dem seit dem 01.11.2015 geltenden § 1 Satz 2 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Bundesmeldegesetzes vom 13.10.2015 (BMGAG) nicht um eine kommunale Selbstverwaltungsangelegenheit, hinsichtlich der allein der Klägerin subjektive Rechte zustehen können, sondern um eine Auftragsangelegenheit handelt; in diesem Zusammenhang geht es lediglich um staatliche Fremdverwaltung, in deren Rahmen das kommunale Selbstverwaltungsrecht der Klägerin grundsätzlich nicht tangiert sein kann.

Dass das Tätigwerden der Klägerin einen kommunalwahlrechtlichen Hintergrund hatte, ändert hieran nichts. Zwar ist insoweit ihr Selbstverwaltungsbereich angesprochen, dies indes allenfalls mittelbar und nicht – wie es zur Bejahung der Klagebefugnis erforderlich wäre – unmittelbar; die Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts durch die melderechtliche Entscheidung des Beklagten ist von vornherein ausgeschlossen. Zunächst ist festzustellen, dass der Gesetzgeber – worauf gerade die Klägerin zutreffend hinweist – einer Kommune kein Anfechtungsrecht hinsichtlich der Wahl ihrer eigenen Vertretungskörperschaft zubilligt. Dies macht deutlich, dass ihre subjektive Rechtsposition insoweit bereits im Rahmen ihres unmittelbaren Betroffenseins, nämlich bei der Wahl selbst, schwach ausgestaltet ist. Hieraus zu schließen, der Kommune müsse im Rahmen eines Verfahrens der vorliegenden Art, das lediglich einen mittelbaren Bezug zur Wahl aufweist, die Klagebefugnis zustehen, ist nicht folgerichtig. Im Gegenteil muss hieraus geschlossen werden, dass ihr insoweit erst recht keine Klagemöglichkeit zustehen kann.

b) Im Übrigen kommt melderechtlichen Entscheidungen und Feststellungen – und dieser Umstand lässt nicht nur die Klagebefugnis der Klägerin, sondern auch ihr Rechtsschutzinteresse entfallen – regelmäßig lediglich ein – wenig bedeutsames – Indiz für eine Wohnsitznahme oder Wohnsitzaufgabe zu.(Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 11.11.2003 - 1 M 83/03 –, juris; Verwaltungsgericht Neustadt, Beschluss vom 04.12.2009- 1 L 1247/09.NW –, juris; für das Abgabenrecht: Pahlke/Koenig, Abgabenordnung, Kommentar, 2. Aufl., 2009, § 8, Rn. 4 a.E.) Sie entfalten daher keine rechtsverbindliche Tatbestandswirkung für andere Behörden, was gerade auch im Rahmen eines Wahlanfechtungsverfahrens für die Geltendmachung der Voraussetzungen der Wählbarkeit oder Nichtwählbarkeit nach dem Kommunalwahlgesetz gilt. Denn die insoweit maßgebende Vorschrift des § 13 Abs. 2 KWG, wonach derjenige, der in mehreren Gemeinden wohnt, nur in der Gemeinde wahlberechtigt ist, in der er seine Hauptwohnung hat, stellt ausschließlich auf die tatsächliche Situation und nicht auf melderechtliche Entscheidungen oder Feststellungen ab. Die seitens der Klägerin angestrebte Entscheidung würde daher das Landesverwaltungsamt im Rahmen des bei ihm anhängigen Wahlanfechtungsverfahrens nicht binden, ist insbesondere für die Entscheidung in jenem Verfahren nicht vorgreiflich.

c) Schließlich fehlt es – mangels wirksamer Vertretung i.S.d. § 62 Abs. 3 VwGO – auch an der Prozessfähigkeit der Klägerin. Als juristische Person des öffentlichen Rechts ist diese als solche nicht prozessfähig, sie wird es erst dadurch, dass gemäß § 62 Abs. 3 VwGO ihr gesetzlicher Vertreter für sie handelt. Gemäß §§ 59 Abs. 1, 29 Abs. 3 KSVG ist dies vorliegend zwar der Oberbürgermeister der Klägerin. Dessen Vertretungsmacht ist im konkreten Fall jedoch infolge der Regelung des § 35 Nr. 28 KSVG eingeschränkt. Hiernach ist "die Führung eines Rechtsstreits von erheblicher Bedeutung" eine dem Gemeinderat – hier dem Stadtrat – vorbehaltene Angelegenheit, die nicht übertragen werden kann. Zwar führt die Geltung dieser Vorschrift nicht unmittelbar zu einem partiellen Verlust der Vertretungsmacht des (Ober-)Bürgermeisters im Außenverhältnis; denn diese ist nach § 59 Abs. 1 KSVG grundsätzlich unbeschränkt und auch nicht beschränkbar; § 35 Nr. 28 KSVG betrifft nur das Innenverhältnis zwischen Gemeinderat und Bürgermeister und verleiht nicht etwa dem Gemeinderat direkte oder indirekte Vertretungsbefugnisse nach außen. Jedoch ist hier die Inanspruchnahme der Vertretungsmacht durch den Oberbürgermeister zur Führung des Rechtsstreits ohne den dafür nach der internen kommunalen Kompetenzverteilung erforderlichen Gemeinderats-(Stadtrats-)Beschluss rechtsmissbräuchlich,(Vgl. zur Problematik HessStGH, Urteil vom 13.06.2001 - P. St. 1562 -, NVwZ-RR 2002, 64.) was ebenfalls zum Verlust der Prozessfähigkeit der Klägerin führen muss. Zur Führung des vorliegenden Prozesses wäre, gerade soweit es um die seitens des Oberbürgermeisters der Klägerin in den Mittelpunkt gestellte und aus seiner Sicht wahlrechtlich geprägte Seite des Rechtsstreits geht, gemäß § 35 Nr. 28 KSVG ein Stadtratsbeschluss erforderlich gewesen. Dass es insoweit um einen – wenn auch unzulässigen – Rechtsstreit "von erheblicher Bedeutung" geht, ergibt sich allein daraus, dass der Oberbürgermeister der Klägerin insoweit die Zusammensetzung des Stadtrates infrage stellt und damit in dessen Bestand einzugreifen beabsichtigt. Damit sind ureigene rechtliche Interessen des Stadtrats selbst in wesentlicher Weise tangiert, so dass bereits aus der Natur der Sache folgt, dass der Stadtrat selbst über das "Ob" eines einen solchen Rechtsstreits entscheiden muss.(Ob bereits nach § 34 Satz 1 KSVG ein Stadtratsbeschluss erforderlich gewesen wäre, kann vor diesem Hintergrund offen bleiben; allerdings sei angemerkt, dass die vorliegende Prozessführung sicher kein Geschäft der laufenden Verwaltung ist.) Dies gilt umso mehr, als eine Befassung des Stadtrates mit der Angelegenheit mit einiger Wahrscheinlichkeit bewirkt hätte, den vorliegenden – wie dargelegt – ohne Klagebefugnis und ohne Rechtsschutzbedürfnis geführten und lediglich zu für die Klägerin und den Steuerzahler überflüssigen Kosten führenden Rechtsstreit zu vermeiden.

Nach alldem ist die Klage als unzulässig abzuweisen, ohne dass auf die Wohnsitzsituation des Beigeladenen einzugehen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen rechtfertigt sich daraus, dass dieser durch seinen Klageabweisungsantrag ein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist (§§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung gemäß §§ 124a, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO (grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache oder Divergenz) liegen nicht vor.