OVG Saarlouis Beschluß vom 8.5.2014, 2 B 190/14

Aussetzung eines Gebührenbescheids für die Erteilung von Befreiungen nach § 31 Abs 2 BauGB, Vorteilsabschöpfung

Leitsätze

1. Die Gebührenregelungen Nrn. 22.1 bis 22.3 des Besonderen Gebührenverzeichnisses der Bauaufsichtsbehörden - GebVerzBauaufsicht -, für die sich die Höhe der Befreiungsgebühr aus dem Produkt aus Flächenvorteil, Bodenrichtwert und einem dort variabel ausgewiesenen nutzungsabhängigem Prozentsatz ergibt, stehen mit § 6 Abs. 3 SGebG im Einklang.



2. Neben dem - mit jeder Gebührenerhebung zu verfolgenden - Gebührenzweck der Kostendeckung darf auf gesetzlicher Grundlage auch der der Vorteilsabschöpfung verfolgt und die Gebührenerhebung ferner zur Verhaltenssteuerung eingesetzt werden.



3. Mit den Befreiungsgebühren soll offensichtlich ein Anreiz geschaffen werden, entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans zu bauen; insofern wird eine begrenzte Verhaltenssteuerung angestrebt.



4. Da dem Bauherrn durch eine Befreiung von einer Festsetzung des Bebauungsplans gemäß § 31 Abs. 2 BauGB eine ansonsten nicht zulässige Bebauung erlaubt wird und dieser Vorteil entsprechend dem Ausmaß der erteilten Befreiung/en und dem Bodenwert des Vorhabengrundstücks zunimmt, ist gegen die insofern angeordnete Vorteilsabschöpfung insbesondere unter Berücksichtigung der Tatsache, dass das GebVerzBauaufsicht in Nr. 22 zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsprinzips eine doppelte Kappungsgrenze enthält, nichts einzuwenden.

Dieser abschöpfbare Vorteil besteht unabhängig davon, ob das Baugrundstück im konkreten Fall durch die erteilte Baugenehmigung eine Wertsteigerung erfährt.



5. Durch eine Befreiung (§ 31 Abs. 2 BauGB) wird keine ganz allgemeine Befugnis des Bauherrn begründet, mit einem beliebigen Vorhaben die jeweils betroffene Festsetzung eines Bebauungsplans nicht zu beachten. Der jeweilige Dispens betrifft notwendig immer nur ein ganz bestimmtes, von dem Bauherrn konkretisiertes Vorhaben. Eine solche Befreiung beinhaltet daher nicht gewissermaßen eine "Aufhebung" von Festsetzungen im Bebauungsplan "inter partes".



6. Es ist nicht ersichtlich, dass eine Ermäßigungsregelung in den für die Befreiungsgebühren geltenden Gebührenregelungen für den Fall eines Nichtgebrauchmachens von einer Baugenehmigung unter Verhältnismäßigkeitsaspekten erforderlich wäre, da der Nutzen für den Gebührenschuldner bereits mit Erteilung der Baugenehmigung und nicht erst mit dem Gebrauchmachen eintritt.

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 5. Februar 2014 – 5 L 15/14 – wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 37.500,- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

Mit Bauschein vom 23.11.2001 wurde der M GmbH - nach Angaben der Antragstellerin ihrer Rechtsvorgängerin - der „Neubau eines Bürogebäudes mit Gastronomie, Hotelgebäude, Altenpflegeheim, Verbrauchermarkt und Tiefgarage“ auf dem im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Hafeninsel BBP Nr. 123.05.00“ von 1981 gelegenen Vorhabengrundstück B-Stadt, S. Str. 83-91 (Gemarkung M.-B., Flur 1, Flurstücke 160/11, 160/9, 190/2, 206/10 und 206/9) unter Erteilung eines Befreiungsbescheides gemäß § 31 BauGB vom selben Tag genehmigt. Mit Gebührenbescheid der Antragsgegnerin vom selben Tag wurden für die Erteilung der Baugenehmigung Gebühren in Höhe von 300.438,- DM erhoben. Die Geltungsdauer der Baugenehmigung von 23.11.2001 wurde in der Folge – nach Aktenlage zuletzt auf Antrag der Grundstückseigentümerin M GmbH & Co. KG am 17.1.2013 gemäß § 74 Abs. 2 LBO bis zum 27.11.2013 - verlängert.

Mit Bauschein vom 6.9.2013 erteilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin die Genehmigung zum „Neubau einer Wohnanlage am Bürgerpark“ auf dem vorgenannten Grundstück unter Erteilung mehrerer Befreiungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans wegen Unterschreitung der vorderen Baulinie, Anzahl der Vollgeschosse sowie wegen Überschreitung der GRZ und der GFZ. Hierfür forderte die Antragsgegnerin mit Gebührenbescheid vom 6.9.2013 von der Antragstellerin insgesamt 238.752,07 EUR Gebühren, nämlich 87.702,07 EUR nach Nr. 1.1.2.1 des Besonderen Gebührenverzeichnisses der Bauaufsichtsbehörden (GebVerzBauaufsicht)(vgl. die Verordnung über den Erlass dieses Gebührenverzeichnisses vom 25.8.2008 (Amtsbl. S. 1523), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11.12.2012 (Amtsbl. S. 1554)) für die Erteilung der Baugenehmigung, 1.050,- EUR nach Nr. 25.1 GebVerzBauaufsicht (Entgegennahme der Erklärung nach § 83 Abs. 1 Satz 1 LBO und Eintragung einer Baulast) sowie 150.000 EUR als Höchstgebühr nach Nr. 22.17 GebVerzBauaufsicht für alle erteilten Befreiungen. Hiergegen legte die Antragstellerin mit Schreiben vom 2.10.2013 Widerspruch ein. Den von der Antragstellerin am 3.12.2013 bei der Antragsgegnerin gestellten Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Gebührenbescheid lehnte diese ab.

Am 9.1.2014 stellte die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Gebührenbescheid der Antragsgegnerin vom 6.9.2013; der Aussetzungsantrag blieb ohne Erfolg.

II.

Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 5.2.2014 – 5 L 15/14 –, mit der sie nunmehr nur noch die Aussetzung des Gebührenbescheids der Antragsgegnerin vom 6.9.2013 verfolgt, soweit darin eine den Betrag von 88.752,07 EUR übersteigende Gebühr festgesetzt ist, ist nicht begründet.

Zur Begründung ihrer Beschwerde trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor, es bestünden ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheids in Höhe der Befreiungsgebühr. Soweit die festgesetzten Befreiungsgebühren die Kosten des Verwaltungsaufwands für die Erteilung der Befreiungen überstiegen, verstoße der Gebührenbescheid gegen das Äquivalenzprinzip. Dieses verlange als Ausprägung des bundesverfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, dass die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistungen der öffentlichen Hand stehe. Zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung müsse ein angemessenes Verhältnis bestehen. Bei der Bemessung der Gebühr müsse keine Beschränkung auf die Kosten des Verwaltungsaufwands stattfinden, sondern es könnten auch andere Gesichtspunkte wie der wirtschaftliche Wert der gebührenpflichtigen Leistung der Verwaltung einfließen. Gleichwohl seien die für diese Leistung entstandenen Kosten nicht gänzlich ohne Bedeutung. Das Äquivalenzprinzip verbiete die Festsetzung der Gebühr völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung. Insoweit seien zum einen der Vorteilsabschöpfung dahingehend Grenzen gesetzt, dass tatsächlich die Gewährung eines Sondervorteils mit der Amtshandlung verbunden sein müsse. Zum andern ergebe sich eine tatsächliche Kappungsgrenze bezüglich der Höhe der verlangten Gebühr, und nur dies habe das Verwaltungsgericht berücksichtigt. Vorliegend rechtfertige der tatsächliche wirtschaftliche Vorteil keine Befreiungsgebühr in Höhe von 150.000,- EUR, da für das Baugrundstück bereits ein Befreiungsbescheid von den einzelnen Festsetzungen des Bebauungsplans vom 23.11.2001 vorgelegen habe. Die Baugenehmigung enthalte keine weitergehenden Befreiungen als dieser erste Befreiungsbescheid mit Ausnahme der vorderen Baulinie. Diese Überschreitung sei das Ergebnis des Kleinen Gestaltungsbeirats „ S Straße“ am 28.2.2013 gewesen, dessen Empfehlung die Antragstellerin gefolgt sei. Es komme vorliegend daher zu einer doppelten Vorteilsabschöpfung, die vom Äquivalenzprinzip nicht mehr gedeckt sei. Gebührenzwecke in Form der Vorteilsabschöpfung seien nur ausnahmsweise zulässig. Eine zweite Baugenehmigung für denselben Bauherrn führe bezüglich des wirtschaftlichen Vorteils hinsichtlich erteilter Befreiungen nicht zu einem weiteren Wertzuwachs des Grundstücks in Höhe von 150.000,- EUR, da erkennbar nur von einer Baugenehmigung Gebrauch gemacht werden könne. So sähen auch einzelne Gebührenverzeichnisse vor, dass für den Fall, dass eine Baugenehmigung nicht verwirklicht werden könne, eine Reduzierung einer Gebühr stattzufinden habe. Dies sei etwa im Kostenverzeichnis des Landes Bayern der Fall, nach dessen Tarif-Nr. 2. I. 1/3.9 KVz die für die erteilte Genehmigung festgesetzte Gebühr auf die Hälfte herabgesetzt werde, wenn die genehmigte bauliche Anlage endgültig nicht ausgeführt werde. Auch nach Ziff. 11 der Anmerkungen zu lfd. Nr. 1.1 – 1.6 des Besonderen Gebührenverzeichnisses von Rheinland-Pfalz könne die Gebühr für den Fall der Erklärung des Verzichts auf die Baugenehmigung bis zu 25 % ermäßigt werden. Diese Regelungen, die im Gebührenverzeichnis des Saarlandes fehlten, gewährleisteten eine Vereinbarkeit mit dem Äquivalenzgebot. Der vorliegende Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip greife auf die streitige Gebührenfestsetzung durch.

Auch unter Berücksichtigung der Beschwerdebegründung, die den Umfang der Prüfung durch den Senat begrenzt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), hat es bei dem Ergebnis der erstinstanzlichen Entscheidung zu bleiben. Das Verwaltungsgericht hat den Aussetzungsantrag der Antragstellerin zu Recht zurückgewiesen, da die Voraussetzungen des § 80 Abs. 5 i.V.m. Abs. 4 Satz 3 VwGO für die begehrte Anordnung der kraft Gesetzes (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO) ausgeschlossenen aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den - somit sofort vollziehbaren - Gebührenbescheid der Antragsgegnerin nicht vorliegen; auf die erstinstanzlichen Ausführungen kann vorab Bezug genommen werden.

Die begehrte Aussetzungsentscheidung setzt ausgehend von dem bei öffentlichen Abgaben und Kosten geltenden Entscheidungsmaßstab in § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO voraus, dass ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen oder die Vollziehung für den (Abgaben- oder) Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.

Dass die Vollziehung des Gebührenbescheids für die Antragstellerin eine unbillige Härte in diesem Sinne bedeutete, hat sie auch auf den entsprechenden Hinweis des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss im Beschwerdeverfahren nicht dargetan.

Entgegen der Annahme der Antragstellerin bestehen aber auch keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheids.

Rechtsgrundlage für die Erhebung der angegriffenen Gebühren für Befreiungen nach § 31 Abs. 2 BauGB ist § 6 Abs. 3 des Saarländischen Gebührengesetzes – SGebG – i.V.m. den Nrn. 22.1 bis 22.3 i.V.m. 22.17 GebVerzBauaufsicht. Nach § 6 Abs. 3 Satz 1 SGebG richten sich die Gebührensätze für die Verwaltungsgebühren bei den festen Gebühren und Rahmengebühren nach dem auf die Amtshandlung entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweigs; nach Satz 3 der Vorschrift ist bei der Bemessung der Höhe der Verwaltungsgebühren der Nutzen der staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen. Mit dieser Vorschrift des SGebG stehen die Gebührenregelungen Nrn. 22.1 bis 22.3, für die sich die Höhe der Befreiungsgebühr aus dem Produkt aus Flächenvorteil, Bodenrichtwert und einem dort variabel ausgewiesenen nutzungsabhängigem Prozentsatz ergibt, im Einklang.

Die Regelung für die Berechnung dieser Befreiungsgebühren ist rechtlich nicht zu beanstanden. Zwar dürfen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Kosten des Verwaltungsaufwands auch dann nicht völlig vernachlässigt werden, wenn bei der Bemessung der Gebühr der wirtschaftliche Wert der Amtshandlung in Rechnung gestellt wird.(Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.4.2003 – 6 C 5.02 -, NVwZ 2003, 1385) Vorliegend spricht indes nichts durchgreifend dafür, dass die sich aus den genannten Regelungen ergebende Befreiungsgebühr in einem groben Missverhältnis zu dem kostendeckend zu veranschlagenden Verwaltungsaufwand bei der hierbei gebotenen Pauschalisierung stünde. Den diesbezüglichen Überlegungen des Verwaltungsgerichts ist die Antragstellerin nicht mit substantiiertem Vortrag entgegengetreten. Dass neben dem - mit jeder Gebührenerhebung zu verfolgenden - Gebührenzweck der Kostendeckung auf gesetzlicher Grundlage auch der der Vorteilsabschöpfung verfolgt und die Gebührenerhebung auch zur Verhaltenssteuerung eingesetzt werden darf, ist in der Rechtsprechung des Senats anerkannt.(Vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 12.2.2009 -2 A 17/08 -, BRS 74 Nr. 141 = BauR 2009, 1185) Mit den Befreiungsgebühren wird auch eine begrenzte Verhaltenssteuerung angestrebt. Damit soll nämlich offensichtlich ein Anreiz geschaffen werden, entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans zu bauen.

Dass die mit diesen Regelungen angeordnete Vorteilsabschöpfung unverhältnismäßig wäre, ist nicht feststellbar. Da dem Bauherrn durch eine Befreiung von einer Festsetzung des Bebauungsplans gemäß § 31 Abs. 2 BauGB eine ansonsten nicht zulässige Bebauung erlaubt wird und dieser Vorteil entsprechend dem Ausmaß der erteilten Befreiung/en und dem Bodenwert des Vorhabengrundstücks zunimmt, ist gegen die insofern angeordnete Vorteilsabschöpfung insbesondere unter Berücksichtigung der Tatsache, dass das GebVerzBauaufsicht in Nr. 22 zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsprinzips eine doppelte Kappungsgrenze enthält, nichts einzuwenden. Zum einen wird bei der Ermittlung der Gebühr nach den Nrn. 22.1 - 22.4 und 22.15 die Höchstgebühr bezogen auf vier Bodenrichtwert-Klassen beschränkt. Zum andern darf die Gesamtgebühr für alle Ausnahmen, Befreiungen und Abweichungen nach Nr. 22 den Betrag von 250.000,- EUR nicht übersteigen.

Soweit die Antragstellerin, die erklärtermaßen keine grundsätzlichen Bedenken gegen diese Gebührenregelungen des GebVerzBauaufsicht hegt, der Sache nach die Ansicht vertritt, dass die angefochtene Anforderung – auch - der Befreiungsgebühren - zumindest in der die Verwaltungskosten übersteigenden Höhe – in ihrem Einzelfall unverhältnismäßig sei, vermag diese Ansicht nicht zu überzeugen.

Dies gilt zunächst für ihren Vortrag, in ihrem Fall sei die Amtshandlung nicht mit der Gewährung eines Sondervorteils verbunden gewesen, weil für das Baugrundstück bereits mit der Erteilung der Baugenehmigung im Jahr 2001 eine Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans stattgefunden habe und Befreiungsgebühren bezahlt worden seien; daher stelle sich die angefochtene Gebührenanforderung als - vom Äquivalenzprinzip nicht mehr gedeckte - doppelte Vorteilsabschöpfung dar. Es kann indes – nach den vorstehenden Ausführungen – nicht ernsthaft zweifelhaft sein, dass auch die Antragstellerin durch die erteilten Befreiungen einen abschöpfbaren Vorteil erlangt hat. Dabei verkennt die Antragstellerin, dass durch eine Befreiung (§ 31 Abs. 2 BauGB) keine ganz allgemeine Befugnis des Bauherrn oder der Bauherrin begründet wird, mit einem beliebigen Vorhaben die jeweils betroffene Festsetzung eines Bebauungsplans nicht zu beachten. Der jeweilige Dispens betrifft notwendig immer nur ein ganz bestimmtes, von dem Bauherrn oder der Bauherrin konkretisiertes Vorhaben. Eine solche Befreiung beinhaltet daher nicht gewissermaßen eine „Aufhebung“ von Festsetzungen im Bebauungsplan „inter partes“. Mit dem am 6.9.2013 der Antragstellerin erteilten Bauschein für ihr Bauvorhaben (Neubau einer „Wohnanlage am Bürgerpark“, bestehend aus Wohnanlage, SB-Markt und Läden) und mit dem am 23.11.2001 erteilten, zuletzt auf Antrag der Grundstückseigentümerin bis zum 27.11.2013 verlängerten Bauschein für den „Neubau eines Bürogebäudes mit Gastronomie, Hotelgebäude, Altenpflegeheim, Verbrauchermarkt und Tiefgarage“ wurden offensichtlich unterschiedliche, voneinander unabhängige Bauvorhaben genehmigt, wobei dahinstehen kann, ob – was sich weder nachvollziehbar aus dem Vortrag der Antragstellerin noch den Akten ergibt - tatsächlich „zwei Baugenehmigungen für den selben Bauherrn“ erteilt worden sind. Daher war - unstreitig – für das Bauvorhaben „Wohnanlage am Bürgerpark“ ein reguläres Baugenehmigungsverfahren durchzuführen. (Nur) durch die somit erforderlichen Befreiungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans „Hafeninsel“, die zudem unstreitig über die im Jahre 2001 erteilten hinausgehen, konnte der Antragstellerin ein Baurecht für ein Bauvorhaben eingeräumt werden, das mit den Festsetzungen des geltenden Bebauungsplans nicht im Einklang stand. Dass auch die M GmbH im Jahr 2001 durch Befreiungen vom Bebauungsplan die Erteilung der Baugenehmigung für ihr damaliges Bauvorhaben und damit einen Vorteil erlangt und Befreiungsgebühren gezahlt hatte, ist für die Rechtmäßigkeit der hier angefochtenen Gebührenanforderung unerheblich. In diesem Zusammenhang verkennt die Antragstellerin, dass der „Nutzen für den Gebührenschuldner“ im Sinne des § 6 Abs. 3 Satz 3 SGebG in jedem Fall in diesem – abschöpfbaren - Vorteil des Bauherrn besteht, unabhängig davon, ob im konkreten Fall das Baugrundstück durch die erteilte Baugenehmigung eine Wertsteigerung erfährt. Dass nur eine der beiden – im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung am 6.9.2013 geltenden – Baugenehmigungen auf dem Baugrundstück realisiert werden konnte, steht zwar außer Frage, kann aber unter kostenrechtlichen Gesichtspunkten („Vorteil“) nicht von Bedeutung sein. Von welcher Baugenehmigung bei einer solchen Ausgangslage Gebrauch gemacht werden kann, hängt von den entsprechenden vertraglichen Vereinbarungen zwischen Grundstückeigentümer und Bauherr/en ab - oder etwa im Falle eines Verkaufs des Baugrundstücks mit zwei geltenden Baugenehmigungen von dem Erwerber.

Auch soweit die Antragstellerin unter Berufung auf Gebührenregelungen in Rheinland-Pfalz und Bayern geltend macht, die saarländischen Regelungen verstießen gegen das Äquivalenzprinzip, weil sie keine Ermäßigung für eine nicht in Anspruch genommene Baugenehmigung vorsähen, ergibt sich aus ihren Vortrag nicht die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Gebührenbescheids. Hinsichtlich der diesem Bescheid zu Grunde liegenden Befreiungsgebühren ist dieser Vortrag schon deshalb unerheblich, weil die Antragstellerin zu keinem Zeitpunkt erklärt hat, dass sie von der Baugenehmigung vom 6.9.2013 nicht Gebrauch machen wolle. Soweit sie sich darüber hinaus darauf beruft, dass sie einen Anspruch auf Rückzahlung – jedenfalls eines Teils – der im Baugenehmigungsverfahren von 2001 gezahlten Befreiungsgebühr habe, und sie insofern die Aufrechnung mit der entsprechenden Rückforderung erklärt hat, kann dies keine Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Gebührenbescheids haben. Abgesehen davon, dass eine Aufrechnung gerade die von ihr bestrittene Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheids voraussetzt, könnte sie allenfalls im Rahmen der Vollstreckung des Gebührenbescheids von Bedeutung sein. Im Übrigen ist auch angesichts der erwähnten - durchaus unterschiedlichen - Gebührenregelungen der beiden anderen Bundesländer, auf die die Antragsgegnerin zutreffend eingegangen ist, weder dargetan noch ansonsten ersichtlich, dass eine Ermäßigungsregelung für den Fall eines Nichtgebrauchmachens von einer Baugenehmigung unter Verhältnismäßigkeitsaspekten erforderlich wäre, da – wie dargelegt – der Nutzen für den Gebührenschuldner bereits mit Erteilung der Baugenehmigung und nicht erst mit dem Gebrauchmachen eintritt.

Somit stellt sich der Gebührenbescheid der Antragsgegnerin als zumindest nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand voraussichtlich rechtmäßig dar.

Die Beschwerde der Antragstellerin ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Die Streitwertentscheidung folgt aus §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2, 52 Abs. 1, 47 GKG und beläuft sich im Eilverfahren in Kostensachen auf ein Viertel des Hauptsachewertes.

Die Beschwerde ist unanfechtbar.