OVG Saarlouis Urteil vom 19.9.2019, 2 C 324/18

Gegen eine Landschaftsschutzgebietsverordnung gerichtetes Normenkontrollverfahren; Saarland

Leitsätze

1. Die Rechtmäßigkeit der Meldung von FFH-Gebieten im Saarland an die EU-Kommission ist nicht Gegenstand der Normenkontrolle gegen eine Landschaftsschutzgebietsverordnung.



2. Dem Bestimmtheitserfordernis ist Genüge getan, wenn die bei den in der Bekanntmachung bezeichneten Stellen zur Einsichtnahme für Interessierte vorgehaltenen Karten den Geltungsbereich der Verordnung und die Gebiete, auf die sich die in der Verordnung aufgelisteten Gebote und Verbote beziehen, hinreichend bestimmt bezeichnen.



3. Die Unterschutzstellung eines Gebietes erfordert keine Unabweislichkeit der Schutzgebietsausweisung. Ausreichend ist vielmehr, wenn eine Bestandsaufnahme und Bewertung der fraglichen Flächen zu dem Ergebnis kommt, dass eine Unterschutzstellung vernünftigerweise geboten ist.



4. Dem Verordnungsgeber steht bei der Unterschutzstellung eines Gebietes ein nicht unerheblicher Gestaltungsspielraum zu, der in erster Linie durch eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der gegenüberstehenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der von Nutzungsbeschränkungen betroffenen Grundeigentümer auf der anderen Seite geprägt ist.



5. Das Saarländische Naturschutzgesetz macht keine Vorgaben, welcher Hilfspersonen sich der Verordnungsgeber bei der Feststellung der Lebensraumtypen bedient.



6. Dem Verordnungsgeber steht ein nicht unerheblicher Gestaltungsspielraum dabei zu, wie der „günstige Erhaltungszustand“ gewahrt werden kann. Ein Anspruch der betroffenen Landwirte auf eine „Vollständigkeit“ der Verordnung bzw. auf den Erlass bestimmter Regelungen besteht demgegenüber nicht.



Tenor

Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Antragsteller ist Landwirt. Er betreibt eine Pferdezucht, einen Pferdehof für Feriengäste und betreut Pensionspferde. Er bewirtschaftet rund 140 ha Dauergrünland und Ackerland. Davon gehören ca. 65 ha ihm selbst. Die genannten Flächen werden in erster Linie zur Erzeugung von Futter für die Pferde benötigt. Sie werden beweidet und dienen zur Erzeugung des Winterfutters. Bei den eigenen Pferden des Antragstellers handelt es sich um sogenannte Robustpferde (Islandpferde), die ganzjährig auf Weideflächen stehen.

Mit seinem Normenkontrollantrag wendet sich der Antragsteller gegen die der Verwirklichung des europäischen Programms „Natura 2000“ zur Schaffung eines Gebietsnetzes zum Schutz besonderer Lebensräume und Arten dienende Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet (LSV) „Söterbachtal“, die unter anderem seine Grundstücke erfasst.

Der Entwurf dieser Rechtsverordnung wurde in der Zeit vom 6.2. bis zum 6.3.2017 öffentlich ausgelegt. Mit Schreiben vom 6.3.2017 hat der Antragsteller geltend gemacht, die Bewirtschaftungseinschränkungen im Hinblick auf die Weidetierhaltung, die sich aus § 3 Abs. 2 und § 4 Abs. 1 und Abs. 2 der geplanten Verordnung ergäben, würden ihn in seinem Betrieb in völlig ungemessener Art und Weise einschränken. Er habe im Rahmen seiner Betriebsbeschreibung bereits darauf hingewiesen, dass die von ihm gehaltenen Islandpferde die Grasnarben auf den Grünlandflächen nicht beeinträchtigen würden. Die Pferde hätten ein Gewicht von etwa 350 kg. Sie würden sich damit in erheblichem Maße von dem Gewicht von Milchkühen (600 - 700 kg) und von weiblichen Rindern einer Fleischrasse (bis zu 900 kg) unterscheiden. Die geplante Verordnung differenziere nicht zwischen einzelnen Tierarten und berücksichtige daher die Besonderheiten der Bewirtschaftung der Grünlandflächen durch ihn in keiner Weise. Ferner handele es sich bei seinem Betrieb um einen Öko-Betrieb, der nach den unionsrechtlichen Vorgaben in der VO (EG) Nr. 834/2007 wirtschafte. Nach Art. 14 Abs. 1b IV dieser Verordnung habe er seinen Betrieb so zu organisieren, dass der Tierbesatz so niedrig sei, dass Überweidung, Zertrampeln des Bodens, Erosion oder Umweltbelastung verursacht durch die Tiere oder die Ausbringung des von ihnen stammenden Wirtschaftsdüngers möglichst gering gehalten würden. Für Öko-Betriebe sei die Besatzdichte auch der Höhe nach beschränkt. Er wirtschafte seit über einem Jahrzehnt in dieser Form. Diese besondere Form der Bewirtschaftung habe den Zustand der in Rede stehenden Flächen gerade erst mit herbeigeführt. Dies belege, dass die Bewirtschaftung der Flächen durch ihn keine Nachteile für den Charakter des Gebietes und die Entwicklung der Fauna und Flora in dem Gebiet bewirke. Er betreibe Landwirtschaft, die die eigentlichen Ziele, die mit der Ausweisung von FFH-Gebieten verfolgt würden, geradezu fördere. Einschränkungen in der Bewirtschaftung seien somit unnötig. Er beantrage im Hinblick auf die in § 3 Abs. 2 und § 4 Abs. 1 Unterabsatz 2 der geplanten Verordnung vorgesehenen Einschränkungen für die Bewirtschaftung von Lebensraumtypen-Flächen und insbesondere das Verbot der Winterbeweidung eine Ausnahmeregelung für diejenigen Betriebe, die als Öko-Betrieb nach der VO (EG) Nr. 834/2007 wirtschaften, einzufügen. Denkbar wäre auch, diese Ausnahmeregelung zusätzlich mit der Auflage zu versehen, dass die Flächen nur als Winterweiden für Tiere mit einem Gesamtgewicht von höchstens 400 kg genutzt werden dürften. Unabhängig davon habe die Regelung in § 3 Abs. 2 Nr. 3b (2. Spiegelstrich) des Entwurfs der Verordnung für ihn den Nachteil, dass sie sich nur auf Dauerweiden beziehe. Er bewirtschafte aber alle Flächen auch als Mähweiden. Er beantrage daher, die Regelung in § 3 Abs. 2 Nr. 3b (2. Spiegelstrich) so zu ändern, dass sie sich auch auf Mähweiden, die kein Dauergrünland seien, beziehe. Nach § 4 Abs. 1 Nr. 10 der geplanten Verordnung würde zudem keine Möglichkeit mehr bestehen, Weidetierunterstände auf den Flächen zu errichten. Ein nachvollziehbarer Grund für eine derartige Regelung sei nicht ersichtlich. Schließlich sei Tierhaltung im Rahmen einer ordnungsgemäßen Landwirtschaft auch nach der geplanten Verordnung zulässig. Wenn aber tierschutzrechtliche Aspekte die Errichtung von Weidetierunterständen erforderlich machten, müsse dies auch im Rahmen eines FFH-Gebietes und eines Landschaftsschutzgebietes möglich sein. Daher müsse er sich nicht auf die Ausnahmeregelung in § 6 der geplanten Verordnung verweisen lassen. Daraus ergäben sich keinerlei Kriterien, nach denen die Oberste Naturschutzbehörde derartige Ausnahmen erteilen könne. Ferner stehe der Behörde Ermessen zu. Ein Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung wäre daher nur im Ausnahmefall gegeben. Er beantrage daher in § 4 Abs. 1 Nr. 10 der geplanten Verordnung eine Ausnahmeregelung für Weidetierunterstände aufzunehmen. Des Weiteren hat der Antragsteller darauf hingewiesen, dass nahezu alle Flächen, die er in dem hier in Rede stehenden Gebiet bewirtschafte, von Lebensraumtypen betroffen seien. Die Beachtung der geplanten Vorgaben für diese Gebiete würden für ihn einen erheblichen Arbeitsaufwand für das Auszäunen der Gebiete bedeuten. Dies belege, dass die vorgesehenen Bewirtschaftungseinschränkungen seinen Betrieb in erheblichem Umfang belasten würden. Dies sei mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zu vereinbaren. Unabhängig davon könne die Begründung, die für den Entwurf der Verordnung gegeben werde, rechtlich nicht überzeugen. Für den Schutz von Natura 2000-Gebieten sei die Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten nicht erforderlich. Natura 2000-Gebiete würden bereits durch § 33 BNatSchG geschützt. Der bloße Hinweis, dass in den hier in Rede stehenden Regionen ein FFH-Gebiet liege, sei nicht ausreichend, um ein Landschaftsschutzgebiet auszuweisen.

Durch Verordnung vom 12.12.2017 stellte der Antragsgegner Flächen von insgesamt 139,34 ha in vier Teilflächen in den Gemarkungen Eckelhausen, Eisen, Gonnesweiler, Sötern und Türkismühle der Gemeinde A-Stadt unter Landschaftsschutz. Das Schutzgebiet ist in einer der Veröffentlichung beigefügten Übersichtskarte im Maßstab 1 : 25.000) sowie in drei Detailkarten (M 1 : 2.000) dargestellt. Diese Detailkarten weisen unter anderem Lebensraumtypen und deren Erhaltungszustände nach dem Anhang I und Artvorkommen nach dem Anhang II der sogenannten Fauna-Flora-Habitat Richtlinie (FFH-Richtlinie) aus.(vgl. die Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.5.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. L 206 vom 22.7.1992, zuletzt geändert durch die Richtlinie 2013/17/EU des Rates vom 13.5.2013, ABl. EU vom 10.6.2013) Die Verordnung enthält nach einer begrifflichen Umschreibung der damit verfolgten Schutzzwecke (§ 2 LSV) unter anderem detaillierte Kataloge in dem Gebiet zulässiger beziehungsweise unzulässiger Handlungen und Nutzungen (§§ 3, 4 LSV). Darauf wird im Einzelnen Bezug genommen.

Die Verordnung wurde im Amtsblatt des Saarlandes (Teil I) vom 21.12.2017 (Seiten 2064 ff.) bekannt gemacht und ist nach ihrem § 8 LSV mit dem folgenden Tag in Kraft getreten.

Am 20.11.2018 ist der vorliegende Normenkontrollantrag des Antragstellers eingegangen. Zur Begründung trägt er vor, die Verordnung basiere nicht auf einer ausreichenden naturschutzfachlichen Dokumentation. Es bleibe unklar, an welchen Stellen ein in der Verordnung genannter Lebensraumtyp nur erhalten, an welchen Stellen er wieder hergestellt und an welchen Stellen die Entwicklung eines günstigen Erhaltungszustands bewirkt werden solle. Zwar werde in § 3 Abs. 2 der Verordnung im Hinblick auf die zulässigen Handlungen und Nutzungen nach dem Erhaltungszustand eines Lebensraumtyps auf einer Fläche differenziert. Ob und inwieweit die Einschränkungen bei der Bewirtschaftung jedoch gerechtfertigt seien im Hinblick auf den Erhaltungszustand des Lebensraumtyps zum Zeitpunkt der Meldung der Fläche als FFH-Gebiet, lasse sich anhand der vorgelegten Unterlagen nicht überprüfen. Es sei bisher nicht belegt worden, welche prioritären Lebensraumtypen festgestellt worden seien, bevor die Flächen als FFH-würdig anerkannt wurden. Im Anhang III der FFH-Richtlinie 92/43 EWG seien ausdrücklich die Kriterien und das Verfahren festgestellt, welche die Mitgliedsstaaten bei der Auswahl der FFH-Gebiete anzuwenden haben. Anhand der von dem Antragsgegner vorgelegten Unterlagen lasse sich nicht feststellen, ob diese Vorgaben beachtet worden seien. Dies gelte insbesondere vor dem Hintergrund, dass nach den Angaben des Antragsgegners in seinem Schriftsatz vom 24.6.2019 die maßgeblichen Arbeiten insbesondere für die Nachmeldung der Gebiete für das Söterbachtal durch den NABU in Zusammenarbeit mit dem BUND erledigt worden seien. Beide Organisationen seien jedoch keine unabhängigen Sachverständige, die in einem Verfahren, in dem es darum gehe, einen angemessenen Ausgleich zwischen den Vorgaben des Naturschutzes und der Landwirtschaft zu schaffen, eine objektive Stellungnahme abgeben könnten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seien Klagen gegen die Meldung eines Gebietes als FFH-Gebiet unzulässig gewesen. Folglich sei in einem Verfahren, in dem ein Landwirt aufgrund des Umstands, dass eine von ihm bewirtschaftete Fläche als FFH-Gebiet gemeldet worden sei, besonderen rechtlichen Verpflichtungen oder Verboten unterworfen werde, die Frage zu klären, ob die Meldung durch das Bundesland zu Recht erfolgt sei. Hierfür müsse geprüft werden, auf welcher naturschutzfachlichen Grundlage das Bundesland die Meldung vorgenommen habe. Soweit in der vorgelegten Tabelle angegeben werde, dass sich bei einzelnen Flächen die Struktur und Artenkombination verschlechtert habe, werde dies nicht belegt. Gleiches gelte für die Bemerkung „Erhaltungszustand verschlechtert“. Objektive Ansatzpunkte für die Einsetzung der Entwicklung des Erhaltungszustands würden von dem Antragsgegner nicht genannt und seien auch nicht dokumentiert. Anhand der vorgelegten Tabellen zum Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume könne nicht geprüft werden, ob die in der Verordnung getroffenen Maßnahmen erforderlich seien, um die natürlichen Lebensräume der in Rede stehenden Lebensraumtypen zu erhalten oder wieder herzustellen. Ferner würden in der Tabelle auf Bl. 32 der Beiakte Nr. 1 Daten miteinander verglichen, ohne zu berücksichtigen, dass zwischen den jeweiligen Erhebungen ein Zeitraum von mehr als zehn Jahren liege. Die in der Zwischenzeit eingetretenen Klimaveränderungen seien folglich nicht berücksichtigt worden. Es sei deshalb falsch, wenn suggeriert werde, eine tatsächliche oder vermeintliche Verschlechterung des Zustandes der Lebensraumtypen habe seine Ursache in der landwirtschaftlichen Nutzung der Flächen. Folglich beruhten auch die in Artikel 3 Abs. 2 angeordneten Einschränkungen der Landwirtschaft auf einer falschen - nämlich unvollständigen - Bewertung der Situation. Die Regelungen in § 3 Abs. 2 Nr. 5, 6 und 7 der Verordnung bezögen sich auf Flächen mit dem Lebensraumtyp 6510 (magere Flachland-Mähwiesen). Für diese würden je nach Erhaltungszustand Anordnungen getroffen, die sich auf das Mähen, die Düngung und Beweidung der Flächen bezögen. Aus dem Verordnungstext ergebe sich allerdings nicht, um welche Flächen es sich konkret handele. Auch die mit der Verordnung für veröffentlichte Übersichtskarte zeige dies nicht auf. Folglich ergebe sich aus dem veröffentlichen Verordnungstext nicht, an welchen Stellen die in § 3 Abs. 2 Nr. 5 bis 9 angeordneten Maßnahmen durchzuführen seien. Darin liege ein Verstoß gegen § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Satz 2 SNG. Danach seien die zur Erreichung des mit der Rechtsverordnung verfolgten Zwecks notwendigen Gebote und Verbote in der Rechtsverordnung zu bestimmen. Hierfür reiche es nicht aus, Detailkarten im Ministerium zur Einsicht bereitzuhalten, die selbst nicht veröffentlicht worden seien. Aus dem im Amtsblatt veröffentlichen Text der Verordnung (einschließlich der Anlagen) ergebe sich nicht, an welchen Stellen die in § 3 Abs. 2 Nr. 5 bis 9 angeordneten Gebote und Verbote zu erfüllen seien. Dies führe zur Rechtswidrigkeit und damit zur Unwirksamkeit der Verordnung. Der Antragsteller trägt weiter vor, § 3 Abs. 2 Nr. 5 bis 7 der Verordnung stelle Regelungen zur Bewirtschaftung von Flächen mit dem Lebensraumtyp 6510 (magere Flachland-Mähwiesen) auf. Nach Absatz 6 der Präambel zur Verordnung handele es sich hierbei um Flächen, auf denen der bereits vorhandene günstige Erhaltungszustand gewährleistet werden solle. Mit dieser Vorgabe lasse sich die detaillierte, in den Nrn. 5 bis 7 angeordnete Einschränkung der Bewirtschaftung der Flächen nicht vereinbaren. Die Nrn. 5 bis 7 teilten die Flachland-Mähwiesen auf in solche mit unterschiedlichen Erhaltungszuständen. Nach Absatz 6 der Präambel zur Verordnung handele es sich bei diesen Erhaltungszuständen aber jeweils um einen günstigen Erhaltungszustand im Sinne der FFH-Richtlinie. Unklar bleibe, warum der Antragsgegner in der Verordnung diesen günstigen Erhaltungszustand in drei Kategorien (a, b u. c) aufteile. Ebenfalls unklar bleibe, warum die in der Verordnung getroffenen Maßnahmen notwendig seien, um den günstigen Erhaltungszustand, der schließlich aufgrund der landwirtschaftlichen Nutzung bisher entstanden sei, zu erhalten. Die Anordnungen stünden daher im Widerspruch zu der Präambel der Verordnung. Ferner seien die in § 3 Abs. 2 Nrn. 5, 6 und 7 jeweils unter Buchstabe a genannten Maßnahmen zu unbestimmt und könnten daher von einem Landwirt nicht umgesetzt werden. Danach sei das Mähen erst zulässig, wenn bestimmte in der Verordnung jeweils genannte Pflanzen „zur Hälfte“ bzw. „zu einem Drittel“ abgeblüht seien. Unklar und nicht erläutert sei allerdings, was genau damit gemeint sei. Dies könne sich zum einen auf die jeweilige Pflanze, zum anderen auf eine Fläche beziehen. Dabei sei dann wiederum unklar, ob hier ein Flurstück, ein Schlag oder der Teil eines Schlages gemeint sei. Eine konkrete Anordnung, was der Landwirt darf und was nicht, werde nicht getroffen. Die in § 3 Abs. 2 der Nrn. 5, 6 und 7 unter Buchstabe c getroffene Regelung im Hinblick auf das Walzen und Eggen sei unverhältnismäßig. Dieses dürfe nach dem Wortlaut der Verordnung nur bis zum 1. April eines Jahres erfolgen. Er, der Antragsteller, habe bereits in seiner Betriebsbeschreibung auf Seite 4 darauf hingewiesen, dass dieser Termin nicht eingehalten werden könne. Auf diesen Flächen könne im Februar und März landwirtschaftlich regelmäßig nicht mit Maschinen - also einem Traktor - gearbeitet werden. Diese würden bei einer feuchten Fläche tiefe Fahrspuren hinterlassen, wodurch die Grasnarbe zerstört werde. Ferner bestehe die Gefahr, dass ein Traktor in dem feuchten Erdreich steckenbleibe. Die Anordnung könne daher nicht befolgt werden. Dies führe dazu, dass ein Walzen oder Eggen der Flächen unmöglich sei. Dies wiederum führe dazu, dass Maulwurfshügel und abgestorbene Pflanzenteile auf der Grasnarbe verblieben. Eine Bewirtschaftung der Fläche insbesondere als Mähweide sei dann praktisch nicht möglich, da im Mähwerk die Erde aus den Maulwurfshügeln aufgenommen und das Heu verunreinigt werde. In den vergangenen Jahren habe er sehr häufig, wenn es die Bodenfeuchtigkeit erfordert habe, erst nach dem 1. April die Flächen bearbeitet. Hierdurch sei der günstige Erhaltungszustand der Flächen nicht beeinträchtigt worden. Die in § 3 Abs. 2 Nrn. 5, 6 und 7 jeweils unter Buchstabe f getroffenen Regelungen hinsichtlich der Beweidung von Mähweiden sei ebenfalls unverhältnismäßig, da nicht differenziert werde, mit welchen Tieren die Beweidung durchgeführt werde. Die von ihm gehaltenen Islandpferde würden seit Jahrzehnten als sogenannte Robustpferde ganzjährig auf der Weide gehalten. Probleme mit den Flächen habe es in dieser Zeit nicht gegeben. Insbesondere werde durch die Beweidung die Grasnarbe nicht zerstört. Weder die vorgesehene „Weideruhe“ noch die maximale Besatzstärke von 0,6 GV noch die vorgeschriebene Vegetationshöhe von mindestens 20 cm noch das Verbot der Zufütterung seien in der Vergangenheit erforderlich gewesen, um die Entwicklung des günstigen Erhaltungszustands zuzulassen. Die Anordnungen seien daher unverhältnismäßig. Gleiches gelte für die in § 3 Abs. 2 unter Nrn. 8 und 9 getroffenen Regelungen bei Vorkommen des Großen Feuerfalters auf Flächen mit und ohne Lebensraumtypen. Er habe bereits außergerichtlich darauf hingewiesen, dass die Regelung in § 4 Abs. 1 Nr. 10 der Verordnung auf Weideflächen zu tierschutzwidrigen Zuständen führen könne. Danach sei es nicht mehr möglich, auf Weideflächen Weidetierunterstände zu errichten. Werde die Beweidung in heißen Sommermonaten dennoch auf der Fläche durchgeführt, müsse er befürchten, dass das Veterinäramt im vorhalte, keine Weidetierunterstände für die Tiere errichtet zu haben. Er habe seit Jahren mit steigenden Schwarzwildpopulationen und den hieraus entstehenden Wildschäden, auch auf FFH-Flächen, zu kämpfen. Die durch das Schwarzwild geschaffenen Verletzungen und Zerstörungen der Grasnarbe und der dadurch entstandene Flurschaden bedürften jeweils eines Eingriffs durch einen Landwirt, um wieder eine zu bewirtschaftende Fläche herzustellen. Eine konkrete Regelung für einen derartigen Fall enthalte die Verordnung nicht. Sie sei insoweit unvollständig. Die dadurch entstehenden Nachteile für die Landwirtschaft und auch für ihn führten zur Unwirksamkeit der Verordnung. Des Weiteren macht der Antragsteller geltend, die Pfeifengraswiesen, magere Flachland-Mähwiesen und der Bestand des Großen Feuerfalters hätten sich seit der Meldung des FFH-Gebiets vergrößert. Der Umfang der Pfeifengraswiesen sei von 3 ha auf 7,11 ha, der Umfang der mageren Flachland-Mähwiesen von 20 ha auf 29,67 ha gestiegen. Der Große Feuerfalter sei zwischenzeitlich zwanzig mal festgestellt worden; er zeige im Saarland Ausbreitungstendenzen, sei inzwischen in nahezu allen saarländischen Auen-Systemen anzutreffen und werde in der aktuellen saarländischen roten Liste als ungefährdet eingestuft. Für die Wahrung des günstigen Erhaltungszustands seien die vom Antragsgegner getroffenen Anordnungen folglich nicht erforderlich.

Der Antragsteller beantragt,

die am 21.12.2017 bekannt gemachte Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Söterbachtal“ (L 6408-302) vom 12.12.2017 für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

Er macht geltend, die Meldung der FFH-Gebiete im Saarland sei nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Die Frage, welche Tier- und Pflanzenarten gerade auf den Flächen des Antragstellers zum Zeitpunkt der Gebietsmeldung vorkamen und welche Arten aktuell auf diesen Flächen in welchen Mengen vorkommen (Erhaltungsgrad des FFH-Gebietes), sei nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens und somit könne von ihm auch nicht etwa eine „Beweiserhebung“ diesbezüglich verlangt werden. Die wissenschaftliche Ermittlung vorkommener Arten, die daraus von Experten (v.a. NABU und BUND) abgeleitete besondere Schutzwürdigkeit von Gebieten, die aufgrund des geltenden EU-Rechts an die Kommission als FFH-Gebiete gemeldet werden mussten, die Auswertung dieser Expertisen durch das Ministerium für Umwelt, die erfolgte Abwägung sowie letztlich die Meldung der FFH-Gebiete und deren Anerkennung durch die Kommission seien in der Vergangenheit bereits abgeschlossene Vorgänge, die im vorliegenden Verfahren nicht grundsätzlich angegriffen bzw. in Frage gestellt werden könnten. Daher lege er die betreffenden Unterlagen nur deswegen vor, weil diese Informationen über die Meldung als FFH-Gebiet als „Hintergrundinformationen“ zum besseren Verständnis des Verfahrens beitragen könnten. Nach der EU-Richtlinie 92/43/EWG des Rates der Europäischen Union vom 21. Mai 1992 (FFH-Richtlinie) seien die Mitgliedstaaten verpflichtet, besondere Schutzgebiete auszuweisen, um ein zusammenhängendes europäisches Schutzgebietsnetz zu schaffen. In diesen Schutzgebieten sollten als maßgebliche Bestandteile Arten des Anhangs II und/oder Lebensraumtypen (LRT) des Anhangs I der FFH-Richtlinie vorkommen. Diese sollten auf allen Maßstabsebenen in einem günstigen Erhaltungszustand gehalten werden oder dieser solle wiederhergestellt werden. Eine erste Meldung von FFH-Gebieten durch das Saarland sei am 21.3.2001 erfolgt. Sie habe 109 Gebiete mit einer Fläche von 18.955 ha erfasst. Dies entspreche einem Flächenanteil von 7,4 % der Landesfläche des Saarlandes. Diese Meldung sei von der EU als nicht ausreichend erachtet worden verbunden mit konkreten Forderungen zur Nachmeldung von Gebieten. Für das FFH-Gebiet „Söterbachtal“ sei dabei von Bedeutung gewesen, dass es unter anderem um die Lebensraumtypen (LRT) 6230 „Borstgrasrasen“ und 6410 „Pfeifengraswiesen“ gegangen sei. Beim Söterbachtal sei klar gewesen, dass hier die Möglichkeit bestanden habe, die Defizite bei den Borstgrasrasen und Pfeifengrasrasen zu beheben und dass es aufgrund der Großflächigkeit, Kompaktheit und Hochwertigkeit der Vorkommen keine sinnvollen Alternativen dazu gebe, so dass das Söterbachtal in den Ergänzungsvorschlag aufgenommen worden sei. Die endgültige FFH-Meldekulisse des Saarlandes umfasse 26.319 ha. Dies entspreche 10,2 % der Landesfläche. Durch die von Experten durchgeführten Kartierungen und Informationen aus der Biotopkartierung II und den Arbeiten bei der Erstellung des Arten- und Biotopschutzprogramms (ABSP) sei klargewesen, dass die meldedefizitären LRT 6230 und 6410 in dem Gebiet „Söterbachtal“ in guter Ausprägung und ausreichendem Flächenumfang vorkommen. Die Nutzungsstruktur sei damals (1995 - 2004) großflächig Wiese gewesen, welche jahr- und gebietsweise im Spätjahr nachbeweidet worden sei. Vor dem ersten Heuschnitt habe in aller Regel eine Beweidung stattgefunden. Zusammenfassend sei festzustellen, dass die Meldung der in Rede stehenden Flächen als FFH-Gebiet fachlich fundiert erfolgt sei. Damit sei letztendlich nur der Forderung der EG-Kommission nach einer Erweiterung der ursprünglichen Gebietsmeldung nachgekommen worden, wobei die Auswahl der Gebiete nach naturschutzfachlichen Kriterien erfolgt sei.

Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen (2 Ordner) Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).

I.

Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte sowie unter Beachtung der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellte Normenkontrollantrag des Antragstellers ist auch im Übrigen zulässig.

Der Antragsteller ist antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren erfordert in Anlehnung an den Wortlaut des § 42 Abs. 2 VwGO die Geltendmachung einer eigenen Rechtsverletzung.(Vgl. hierzu allgemein OVG des Saarlandes, Urteil vom 27.3.2001 – 2 N 9/99 –, SKZ 2001, 201, Leitsatz Nr. 53) Der Antragsteller hat unwidersprochen vorgetragen, dass er als Eigentümer und Pächter erhebliche Flächen Grünland im Geltungsbereich der streitgegenständlichen Landschaftsschutzverordnung im Rahmen der Pferdehaltung und Pferdezucht nutzt, die von den in der Landschaftsschutzverordnung enthaltenden Beschränkungen für die Bewirtschaftung in verschiedenen Gemarkungen der Gemeinde A-Stadt erfasst werden. Bezüglich der eigenen Grundstücke ist eine Verletzung von Art. 14 GG möglich. Soweit sich die Verordnung auf Flächen bezieht, die von dem Antragsteller zur landwirtschaftlichen Nutzung gepachtet sind, ist er von den entsprechenden Verboten ebenfalls unmittelbar betroffen, so dass eine Verletzung des Grundrechts der Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) möglich erscheint.(Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, juris) Daraus ergibt sich zugleich auch das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers.

II.

Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet.

Die von dem Antragsgegner im Amtsblatt vom 21.12.2017 veröffentlichte „Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet Söterbachtal (6408-302)“ vom 12.12.2017 leidet weder in formeller Hinsicht noch inhaltlich an durchgreifenden, den Ausspruch ihrer Unwirksamkeit (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO) rechtfertigenden Mängeln. Dabei gehört es nach ständiger Rechtsprechung ungeachtet der gesetzlichen Ausgestaltung des Normenkontrollverfahrens als umfassende Gültigkeitskontrolle der jeweils in Rede stehenden Normen und des im Verwaltungsprozessrecht geltenden Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) grundsätzlich nicht zu den Aufgaben der Oberverwaltungsgerichte, in diesen Verfahren „gleichsam ungefragt“ in die Suche nach Fehlern einzutreten.(vgl. dazu zuletzt OVG des Saarlandes, Urteile vom 4.4.2019 – 2 C 313/18 –, vom 7.2.2019 – 2 C 629/17 –, vom 6.9.2018 – 2 C 623/16 –, juris, dazu etwa BVerwG, Urteil vom 3.12.1998 – 4 CN 3.97 -, BRS 60 Nr. 43, dort zur so genannten Funktionslosigkeit von Festsetzungen eines Bebauungsplans; grundlegend Urteile vom 7.9.1979 – 4 C 7.77 –, BRS 35 Nr. 15, und vom 17.4.2002 – 9 CN 1.01 –, BVerwGE 116, 188, 196 f., Beschlüsse vom 4.10.2006 – 4 BN 26.06 –, BauR 2007, 335, und 4 BN 27.06 –, wonach es sich lediglich um eine „Maxime richterlichen Handelns“ handelt, die die Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes nicht in Frage stellt, OVG des Saarlandes, Urteile vom 14.4.2004 – 1 N 7/03 – und vom 26.2.2002 – 2 R 3/01 -, SKZ 2002, 297, Leitsatz Nr. 45, und vom 20.9.2007 – 2N 9/06 –, SKZ 2008, 78 Leitsatz Nr. 28)

Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollverfahrens ist – worauf der Antragsgegner zu Recht hingewiesen hat – nicht die Meldung der FFH-Gebiete im Saarland an die EU-Kommission. Dieser Vorgang ist mit der Aufnahme der betreffenden Gebiete in die Liste der FFH-Gebiete durch die Kommission abgeschlossen. Nach der Aufnahme in die Liste ist eine Klage, mit der begehrt wird, dass der Beschluss einer Landesregierung, ein Gebiet zur Aufnahme in diese Liste vorzuschlagen, rechtswidrig gewesen ist, unzulässig.5(vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.6.2008 - 7 B 24/08 -, juris) Ebenso scheidet eine (inzidente) Überprüfung in einem späteren Normenkontrollverfahren gegen eine Verordnung, mit der ein betreffendes Gebiet als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen wird, aus. Insoweit kommt es nicht darauf an, ob eine frühere Meldung als FFH-Gebiet zur Recht erfolgt ist, sondern darauf, ob die zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung vorliegenden Unterlagen die Festlegung als Landschaftsschutzgebiet nach den Kriterien des § 18 SNG tragen. Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Meldung des FFH-Gebiets „Söterbachtal“ wegen der in § 24 SNG erwähnten Verpflichtung zur Ausweisung eines kohärenten Netzes aus Gebieten von gemeinschaftsrechtlicher Bedeutung und Europäischen Vogelschutzgebieten (Natura 2000) faktisch in gewisser Weise vorgreiflich für die spätere Ausweisung als Landschaftsschutzgebiet gewesen ist, bestand keine Verpflichtung des Verordnungsgebers, gerade dort ein Landschaftsschutzgebiet auszuweisen. Dem Verordnungsgeber stand vielmehr insoweit ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Den Antragsteller in der Bewirtschaftung seines Betriebs unmittelbar betreffende Einschränkungen und Verbote, die ihn unmittelbar in seinen Grundrechten aus Art. 12 GG und Art. 14 GG berühren, enthält erst die Landschaftsschutzverordnung, nicht dagegen die Meldung als FFH-Gebiet. Insoweit ist es konsequent, wenn ein Betroffener nur gegen die Landschaftsschutzverordnung (im Wege der Normenkontrollklage) vorgehen kann. Ist die Meldung als FFH-Gebiet demnach ein abgeschlossener, für das vorliegende Verfahren letztlich nicht entscheidungserheblicher Vorgang, so bedurfte es keiner weiteren Aufklärung durch Beiziehung sämtlicher Unterlagen – über diejenigen hinaus, die der Antragsgegner bereits jetzt zugänglich gemacht hat – , die belegen, aus welchen Gründen die Meldung der hier betroffenen Flächen als FFH-Gebiet erfolgt ist.

1. Verfahrensfehler bei dem Erlass der streitgegenständlichen Rechtsverordnung sind nicht festzustellen.

Ausweislich der Präambel der Schutzgebietsverordnung vom 12.12.2017 ist die Ausweisung im Rahmen zur Erfüllung der Verpflichtungen des Saarlandes aus der FFH-Richtlinie(vgl. die Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.5.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. L 206 vom 22.7.1992, zuletzt geändert durch die Richtlinie 2013/17/EU des Rates vom 13.5.2013, ABl. EU vom 10.6.2013) erfolgt. Danach haben die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, innerstaatlich in der Bundesrepublik Deutschland die einzelnen Bundesländer, zur Schaffung eines Netzes zum Schutz besonderer Lebensräume und Arten geeignete Gebiete auszuwählen (§ 24 Abs. 1 SNG) und nach Durchlaufen des gemeinschaftsrechtlich dafür in der Richtlinie vorgesehenen Verfahrens in Abstimmung mit der Europäischen Kommission grundsätzlich, das heißt außer in den Fällen gleichwertiger vertraglicher Lösungen (§ 24 Abs. 4 SNG) durch eine verbindliche Rechtsverordnung der Obersten Naturschutzbehörde, im Saarland also des Antragsgegners, unter Schutz zu stellen (§ 24 Abs. 3 Satz 1 SNG). Für das Verfahren gelten nach Maßgabe des § 24 Abs. 3 Satz 2 SNG die Vorgaben für den Flächenschutz in dem § 20 Abs. 2 bis 4 SNG. Ein Verstoß gegen diese formalen Anforderungen ist hier nicht feststellbar. Über die in dem § 1 Abs. 2 und 3 LSV in Bezug genommenen beigefügten Karten wird das Schutzgebiet in rechtsstaatlich gebotener Weise konkretisiert und eindeutig festgelegt (§ 20 Abs. 2 Nr. 1 SNG). Neben der im Amtsblatt abgedruckten Übersichtskarte (M 1:25000) ermöglichen die drei beim Antragsgegner und bei der Gemeinde A-Stadt zur Einsichtnahme vorgehaltenen Detailkarten (M 1:2000) eine flurstücksgenaue Abgrenzung. Darauf wie auch auf die Möglichkeit der Einsichtnahme wird in § 1 Abs. 2 LSV ausdrücklich hingewiesen.

Die Verordnung vom 12.12.2017 bezeichnet im § 2 Satz 1 LSV in den Anforderungen des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SNG genügender Weise ferner den Schutzgegenstand durch konkrete Benennung mehrerer prioritärer Lebensraumtypen (Satz 1), führt die mit der Ausweisung verfolgten Schutzzwecke auf (Satz 2), nennt in ihrem Eingang die maßgeblichen Rechtsvorschriften (§ 20 Abs. 2 Nr. 3 SNG) und bestimmt in den §§ 3 und 4 LSV die zur Erreichung der Zwecke für erforderlich gehaltenen Gebote und Verbote sehr detailliert.

Auch die nach § 20 Abs. 3 Satz 1 SNG erforderlichen Beteiligungen von Trägern öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit wurden im Februar/März 2017 durchgeführt. Die öffentliche Auslegung vom 6.2. bis zum 6.3. im Rathaus von A-Stadt wurde am 27.1.2017 im Amtlichen Bekanntmachungsblatt der Gemeinde (Nr. 4/2017) bekannt gemacht. Die Bekanntmachung enthielt die in § 20 Abs. 3 Satz 2 2. Hs SNG vorgeschriebenen Hinweise auf die Möglichkeit zur Erhebung von Einwendungen.

Die Rechtsverordnung des Antragsgegners wurde abschließend im Amtsblatt des Saarlandes (Teil I) vom 21.12.2017 veröffentlicht und zum 22.12.2017 in Kraft gesetzt (§ 8 Satz 1 LSV).

Entgegen der Ansicht des Antragstellers genügt die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet Söterbachtal hinsichtlich ihres Geltungsbereichs dem Bestimmtheitserfordernis. Ein Verstoß gegen § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Satz 2 LSV liegt nicht vor. Nach diesen Vorschriften sind in der Verordnung die zur Erreichung des Zwecks notwendigen Gebote und Verbote zu bestimmen. Die Schutzgebiete können in Zonen mit einem dem jeweiligen Schutzzweck entsprechenden abgestuften Schutz gegliedert werden; hierbei kann auch die für den Schutz notwendige Umgebung einbezogen werden. Aus § 1 Abs. 2 LSV ergibt sich, dass das Schutzgebiet in der anliegenden Übersichtskarte wiedergegeben ist, die Bestandteil der Verordnung der Verordnung ist. Die flurstücksgenaue Abgrenzung ist in Detailkarten wiedergegeben. Diese Karten werden bei der (bei dem Antragsgegner angesiedelten) Obersten Naturschutzbehörde verwahrt. Eine weitere Ausfertigung befindet sich bei der Gemeinde A-Stadt. Verordnungstext und Karten können bei beiden Stellen eingesehen werden. Danach ist der Geltungsbereich der Verordnung eindeutig bestimmbar. Einer Veröffentlichung der Detailkarten im Amtsblatt des Saarlandes bedurfte es entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht. Dem Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr schon dann Genüge getan, wenn die bei den in der Bekanntmachung bezeichneten Stellen zur Einsichtnahme für Interessierte vorgehaltenen Karten den Geltungsbereich der Verordnung und die Gebiete, auf die sich die in der Verordnung aufgelisteten Gebote und Verbote (vgl. §§ 3 und 4 LSV) beziehen, hinreichend bestimmt bezeichnen.(vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 4.4.2019 - 2 C 313/18 -, juris (zu dem hinreichend bestimmten Planbereich einer Veränderungssperre)) Daran besteht hier kein Zweifel. Eine aus Sicht der Normadressaten formell zu beanstandende unzureichende inhaltliche Bestimmtheit der sehr detaillierten Regelungen in den §§ 3 und 4 LSV liegt nicht vor. Zur Verdeutlichung der in den genannten Vorschriften als Anknüpfungspunkte für die Regelungen gewählten verschiedenen Lebensraumtypen sind diese in den Legenden der drei Detailkarten und durch die entsprechenden farblichen Kennzeichnungen in den Karten selbst konkretisiert worden. Soweit der Antragsteller geltend macht, die in § 3 Abs. 2 Nrn. 5, 6 und 7 jeweils unter Buchstabe a genannten Maßnahmen seien zu unbestimmt und könnten daher von einem Landwirt nicht umgesetzt werden, da unklar sei, was mit der Formulierung gemeint sei, das Mähen sei erst zulässig, wenn bestimmte in der Verordnung jeweils genannte Pflanzen „zur Hälfte“ bzw. „zu einem Drittel“ abgeblüht seien, teilt der Senat diese Bedenken nicht. Aus dem Wortlaut und dem Zweck der Bestimmungen ergibt sich eindeutig, dass sich die Formulierung „zur Hälfte“ bzw. „zu einem Drittel“ auf die jeweiligen Pflanzen (und nicht etwa auf die jeweilige Fläche) bezieht.

2. Die Verordnung begegnet auch unter inhaltlichen Gesichtspunkten keinen durchgreifenden, das heißt die Feststellung ihrer Unwirksamkeit rechtfertigenden Bedenken. Eine Verletzung der von dem Antragsteller ins Feld geführten grundrechtlichen Gewährleistungen nach Art. 12 GG (Berufsfreiheit) beziehungsweise Art. 14 GG (Eigentum) lässt sich nicht feststellen. Der Antragsgegner als Normgeber bezweckt mit der Schutzgebietsausweisung den Schutz hochrangiger verfassungsrechtlicher Güter. Bei der Erfüllung der sich aus Art. 20a GG ergebenden alle Staatsgewalten umfassenden Verpflichtung zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere in Verantwortung für die künftigen Generationen kommt ihm nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung ganz allgemein ein weiter politischer Gestaltungsspielraum zu. Hinsichtlich der Eignung von entsprechend motivierten Geboten und Verboten in derartigen Verordnungen beschränkt sich die Überprüfung unter verfassungsrechtlichen Aspekten darauf, ob es schlechthin oder objektiv untauglich ist, den gewünschten Erfolg zu fördern. Die Erforderlichkeit einer Normierung lässt sich nur verneinen, wenn die Mittelauswahl offensichtlich falsch ist und eindeutig feststeht, dass sich der Zweck mit einem milderen Mittel sachlich gleichwertig erreichen lässt.(vgl. dazu zuletzt etwa BVerwG, Beschluss vom 13.12.2018 – 3 B 37.17 –, AUR 2019, 152, mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts) Der ihm dadurch eröffnete Rahmen wurde vom Antragsgegner bei der hier zur Rede stehenden Schutzgebietsfestsetzung („Söterbachtal“) beachtet. Das gilt auch für die regelmäßig durch das Kriterium des Übermaßverbots beschriebene Grenze der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne.

Erklärtes Ziel der Schutzgebietsausweisungen nach dem europäischen Programm Natura 2000 ist nicht die Aufgabe in den Gebieten vorhandener Nutzungen. Vielmehr sollen die privaten Eigentümer und die Bewirtschafter der Grundflächen – hier konkret der Antragsteller – verpflichtet werden, durch eine verantwortliche Nutzung dazu beizutragen, dass sich der ökologische Zustand des Gebiets nicht verschlechtert (Verschlechterungsverbot). Bei der inhaltlichen Ausgestaltung naturschutzrechtlicher Normen, hier durch die in den §§ 3 und 4 LSV enthaltenen ausführlichen Vorgaben für zulässige beziehungsweise unzulässige Handlungen und Nutzungen in Orientierung an den verschiedenen Lebensraumtypen hat der Verordnungsgeber einen vor allem dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragenden Ausgleich zwischen den berechtigten Interessen von Grundstückseigentümern und -nutzern und den beschriebenen, im Einzelfall zu gewichtenden naturschutzrechtlichen Anliegen und Schutzzwecken vorzunehmen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Programm Natura 2000 nicht nur einzelne, isoliert zu betrachtende Gebiete im Auge hat, sondern der Schaffung eines kohärenten Netzes aus Gebieten mit gemeinschaftlicher Bedeutung und aus europäischen Vogelschutzgebieten zur Wahrung und Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der natürlichen Lebensraumtypen und Arten dient (§ 24a Abs. 1 SNG). Diese Zielsetzungen zur Erhaltung der Arten bedrohter schutzwürdiger Tier- und Pflanzenarten sind vor dem Hintergrund, dass auch in Europa zahlreiche Tier- und Pflanzenarten sowie deren Lebensräume (Habitate) in ihrem Bestand gefährdet oder sogar vom Aussterben bedroht sind, von besonderem Gewicht. Hinter diesen Interessen haben rein ökonomische Interessen von Eigentümern und Landnutzern regelmäßig zurückzustehen, um ein dauerhaftes Überleben, soweit noch möglich, zu gewährleisten, wobei die Vorgaben des Programms indes nicht auf die Aufgabe der entsprechenden Nutzungen, sondern auf deren Anpassung an die Erhaltungsziele der jeweiligen Gebietsausweisung, das heißt auf eine auf das jeweilige Schutzgebiet abgestimmte naturschonende Bewirtschaftung zur dauerhaften Bewahrung der zu schützenden Tiere und Pflanzen gerichtet ist. Das kann – wie hier – in Bezug auf eine landwirtschaftliche Nutzung für bestimmte Lebensraumtypen eine Anpassung der Bewirtschaftungsweise erforderlich machen. Anders als in Naturschutzgebieten (§§ 23 BNatSchG, 16 SNG) besteht in der hier festgesetzten Schutzkategorie des Landschaftsschutzgebiets kein „absolutes“ Veränderungsverbot; dieses wird vielmehr bestimmt durch relative Verbote.(vgl. in dem Zusammenhang etwa Hendrischke in Schlacke, GK-BNatSchG, 2012, § 26 Rn 21) Für die Umsetzung der verpflichtenden gemeinschaftrechtlichen Vorgaben der europäischen FFH-Richtlinie und der Vogelschutzrichtlinie enthält das Bundesnaturschutzgesetz in den §§ 31 ff. BNatSchG konkrete Vorgaben. Zur Realisierung des Programms Natura 2000 wurden im Saarland bis 2016 bereits 125 Gebiete, davon 85 reine FFH-Gebiete, 8 Vogelschutzgebiete und 32 Gebiete mit insoweit doppelter Schutzrichtung ausgewiesen.(vgl. dazu die Informationsbroschüre des Ministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz „Natura 2000-Gebiete, Fragen und Antworten zu den europäischen Schutzgebieten“(2006), im Internet auf der Homepage des Ministeriums, wonach diese Ausweisungen damals bereits ca. 30.000 ha oder ungefähr 11,6 % der Fläche des Saarlands betrafen)

Der Antragsteller kann gegen das Vorliegen der Voraussetzungen für die Unterschutzstellung des in der Verordnung festgelegten Gebiets („Söterbachtal“), was die Schutzwürdigkeit und die Schutzbedürftigkeit nach den Maßstäben der §§ 26 Abs. 1 BNatSchG, 18 Abs. 1 SNG angeht, nicht mit Erfolg einwenden, für den Schutz von Natura 2000-Gebieten sei die Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten nicht erforderlich, da diese bereits durch § 33 BNatSchG geschützt würden; der bloße Hinweis, dass in den hier in Rede stehenden Regionen ein FFH-Gebiet liege, sei nicht ausreichend, um ein Landschaftsschutzgebiet auszuweisen. Hierbei verkennt der Antragsteller, dass die Unterschutzstellung eines Gebietes keine Unabweislichkeit der Schutzgebietsausweisung erfordert. Ausreichend ist vielmehr, wenn eine Bestandsaufnahme und Bewertung der fraglichen Flächen zu dem Ergebnis kommt, dass eine Unterschutzstellung vernünftigerweise geboten ist. Dem Verordnungsgeber steht bei der Unterschutzstellung eines Gebietes – wie schon erwähnt – ein nicht unerheblicher Gestaltungsspielraum zu, der in erster Linie durch eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der gegenüberstehenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der von Nutzungsbeschränkungen betroffenen Grundeigentümer auf der anderen Seite geprägt ist.(vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 15.9.2010 - OVG 11 A 3.07 -, juris (m.w.N.)) Der Antragsteller kann sich in dem Zusammenhang nicht darauf berufen, eine naturschutzrechtliche Einschätzungsprärogative bestehe nach der neueren Rechtsprechung des BVerfG 12(vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.10.2018 - 1 BvR 2523/13 -, juris) nicht mehr. Ein dieser Entscheidung maßgeblich zugrunde liegendes „fachwissenschaftliches Erkenntnisvakuum“ liegt hier nicht vor. Dass der Antragsgegner den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum beim Erlass der in Rede stehenden Landschaftsschutzverordnung überschritten hat, vermag der Senat angesichts der vorgenommenen Feststellung der Lebensraumtypen und ihrer Kennzeichnung in den vorliegenden Karten nicht zu erkennen.

Soweit der Antragsteller darauf hinweist, dass die Arbeiten im Zusammenhang mit der Nachmeldung des Söterbachtals als FFH-Gebiet nach den Angaben des Antragsgegners durch den NABU in Zusammenarbeit mit dem BUND erfolgt seien, und er dabei rügt, dass es sich bei diesen Organisationen nicht um unabhängige Sachverständige handelt, besteht keine Verpflichtung zur Heranziehung unabhängiger Sachverständiger. Das Saarländische Naturschutzgesetz macht keine Vorgaben, welcher Hilfspersonen sich der Verordnungsgeber bei der Feststellung der Lebensraumtypen bedient. Dass der Antragsgegner die Erkenntnisse von NABU und BUND „ungeprüft“ übernommen hat, ist nicht ersichtlich. Vielmehr ist in Ermangelung anderweitiger Anhaltspunkte davon auszugehen, dass dieser nach eigener Prüfung und aufgrund eigener Expertise den Ausgleich zwischen dem Naturschutz und den Interessen der Betroffenen durch die Landschaftsschutzverordnung herbeigeführt hat. Darauf deuten auch die in den Akten vorhandenen Stellungnahmen des Fachreferats Arten- und Biotopschutz hin. In dem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass eine zeitlich lückenlose Dokumentation des Zustands der Flächen in den vergangenen Jahren bzw. Jahrzehnten nicht erforderlich ist. Vielmehr kommt es maßgeblich darauf an, ob die den Zustand und die Entwicklung der jeweiligen Flächen zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung belegenden Unterlagen eine Unterschutzstellung vernünftigerweise geboten erscheinen lassen. Selbst wenn man den Vortrag des Antragstellers als wahr unterstellt, wonach der Umfang der Pfeifengraswiesen und der mageren Flachland- Mähwiesen gestiegen und der große Feuerfalter im Saarland Ausbreitungstendenzen zeigen soll, stünde dies dem Erlass der Landschaftsschutzverordnung „Söterbachtal“ nicht entgegen. Abgesehen davon, dass sich die von dem Antragsteller behaupteten Verbesserungen auf das gesamte Gebiet des Saarlandes und nicht speziell auf das Söterbachtal beziehen, steht eine – von dem Antragsgegner bezüglich der Lebensraumtypen Pfeifengraswiesen und magere Flachland- Mähwiesen bestrittene – zwischenzeitliche Verbesserung dem Ziel der Gewährleistung des „günstigen Erhaltungszustands“ nicht entgegen und vermag die Erforderlichkeit der in Rede stehenden Landschaftsschutzverordnung nicht grundlegend in Frage zu stellen. Erst recht steht es der Annahme einer Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit des Gebiets nicht entgegen, sollte sich, worauf die vorliegende Dokumentation der Lebensraumtypen hinweist, der Erhaltungszustand einzelner Flächen in den vergangenen Jahren teilweise verschlechtert haben.

Der in der streitigen Rechtsverordnung vom 12.12.2017 gefundene und festgeschriebene Interessenausgleich genügt – auch aus Sicht des Antragstellers – den rechtlichen Anforderungen. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Vorgabe, dass bei den von dem Antragsteller genutzten mageren Flachland-Mähwiesen (Lebensraumtyp 6510) in den Erhaltungszuständen A, B und C ein Walzen oder Eggen bis zum 1.3. eines Jahres beziehungsweise, sofern nicht mehr als 50 % der Fläche des Lebensraumtyps behandelt werden, bis zum 1.4. zulässig ist (§ 3 Abs. 2 Nrn. 5 b) und c), 6 b) und c) und 7 b) und c) LSV), wobei in den beiden letztgenannten Erhaltungszuständen (B, C) diese Flächenbeschränkung jeweils nicht für die Beseitigung von Wildschäden gilt. Dasselbe ist hinsichtlich der nach den für die in den Detailkarten durch eine lilafarbene Schraffur gekennzeichneten Bereiche des Vorkommens des nach der FFH-Richtlinie zu schützenden Großen Feuerfalters (Lycaena diapar) aus der Familie der Bläulinge geltenden Vorgaben anzunehmen, dass dort eine Mahd nur mit der Einschränkung zulässig ist, dass 5 % des Schlages jährlich als sogenannte Altgrasflächen zu erhalten sind (§ 2 Abs. 2 Nrn. 8 a) und 9 a) LSV). Der Lebensraumtyp der mageren Flachland-Mähwiese (6150, Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis) wird gebildet durch artenreiche, wenig gedüngte und extensiv genutzte Wiesen, bei denen der erste Mähschnitt allgemein nicht vor der Aussamung erfolgen soll, um die Artenvielfalt an Blühpflanzen dauerhaft zu erhalten. Der Verordnungsgeber hat mit Blick auf den Schutz des Lebensraums des Großen Feuerfalters (Lycaena dispar) auch eine Mahd der Wiesen in dem Gebiet in dem § 3 Abs. 2 Nr. 8 und 9 LSV grundsätzlich für zulässig erklärt, und lediglich die von dem Antragsteller beanstandete Einschränkung vorgesehen, dass dabei mindestens 5 % des Schlages als Altgrasfläche erhalten bleiben und zeitliche Vorgaben für das Walzen und Eggen der Flächen (ohne Lebensraumtyp) gemacht und diese Vorgehensweise hinsichtlich ihrer Erforderlichkeit auch konkret sachlich begründet. Der Vortrag des Antragstellers, er handele ohnehin so, dass seine Futtergrundlage bestehen bleibe und seine Bewirtschaftung in den letzten 20 Jahren habe gerade zu dem vorhandenen günstigen Erhaltungszustand geführt, überzeugt demgegenüber nicht. In einem Landschaftsschutzgebiet sind nach Maßgabe näherer Bestimmungen, hier konkret der Rechtverordnung, alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen (§§ 26 Abs. 2 BNatSchG, 18. Abs. 2 SNG). Dass dies grundsätzlich sowohl die zeitliche Vorgabe für die Mahd der Wiesen und über das Walzen und Eggen in dem Gebiet wie auch für eine Verpflichtung zur Belassung eines „natürlichen“, davon ausgenommenen Flächenanteils (Randstreifen) rechtfertigt, erscheint nicht zweifelhaft.(vgl. bereits das Urteil des Senats vom 10.9.2019 - 2 C 106/18 -)

Der Antragsteller kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, die Anordnungen in § 3 Abs. 2 Nr. 5 bis 7 LSV zur Bewirtschaftung von Flächen mit dem Lebensraumtyp 6510 (magere Flachland-Mähwiesen) stünden im Widerspruch zu der Präambel der Verordnung. Zwar ist dort in Abs. 6 von der Wahrung des „günstigen Erhaltungszustandes“ die Rede. Dabei handelt es sich, wie sich auch aus Abs. 4 der Präambel ergibt, um eine Zielvorstellung des Verordnungsgebers. Danach ist die Landbewirtschaftung erwünscht und oftmals notwendig, um den „günstigen Erhaltungszustand“ zu gewährleisten. Weshalb die in § 3 Abs. 2 Nr. 5 bis 7 LSV angeordneten Einschränkungen der Bewirtschaftung mit der Zielsetzung der Gewährleistung bzw. Wahrung des „günstigen Erhaltungszustandes“ nicht vereinbar sein sollen, erschließt sich dem Senat nicht.

Ebenso wenig ist dem Einwand des Antragstellers zu folgen, die in Rede stehende Verordnung gehe nicht auf die in der Vergangenheit erfolgten und künftigen Veränderungen durch den Klimawandel ein. Derartige – unterstellte - Einflüsse vermögen an der Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit des Landschaftsschutzgebiets „Söterbachtal“ nichts zu ändern. Nach der – ersichtlich – übereinstimmenden Rechtsprechung, die sich der Senat zu eigen macht, kann die Naturschutzbehörde auch unter Berücksichtigung der besonderen Bedeutung einer natur- und landschaftsverträglichen Landwirtschaft für die Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft (§ 5 Abs. 1 BNatSchG), aber auch mit Blick auf deren sich aus § 5 Abs. 2 BNatSchG ergebende besondere Verantwortlichkeit für die Erhaltung von Natur und Landschaft Handlungen in Schutzgebieten verbieten, die den Gebietscharakter verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Dabei darf sie allerdings repressive Verbote ohne Erlaubnisvorbehalt nur erlassen, wenn von vornherein feststeht, dass die verbotenen Maßnahmen den Charakter des unter Schutz gestellten Gebiets schlechthin verändern oder dem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwiderlaufen, weil landschaftsschutzrechtliche Verbote nicht weiterreichen dürfen, als im Interesse der gesetzlich anerkannten Schutzgüter erforderlich ist.14(vgl. dazu etwa OVG Lüneburg, Urteile vom 4.12.2018 – 4 KN 77/16 –, NVwZ-RR 2019, 590, m.w.N., und vom 13.3.2003 – 8 KN 236/01 –, NUR 2003, 567) Das ist hier nicht geschehen. Dem Umstand, dass es sich um nach dem Vorbringen des Antragstellers bei seinem Betrieb um einen Öko-Betrieb handelt, der nach den unionsrechtlichen Vorgaben in der VO (EG) Nr. 834/2007 wirtschaftet, kommt bei der Frage, ob ein dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügender Interessenausgleich vorgenommen wurde, keine maßgebliche Bedeutung zu. Nach dem § 6 Abs. 1 Satz 1 LSV können für – wie im Fall des Antragstellers – vor Inkrafttreten der Verordnung rechtmäßig durchgeführte Nutzungen Ausnahmen von den Beschränkungen der §§ 3 und 4 LSV zugelassen werden, wenn dadurch die Schutzzwecke nicht beeinträchtigt werden. Im vorliegenden Fall hat der Antragsgegner dem Antragsteller, was die Beweidung der Flächen angeht, bereits mit Schreiben vom 18.12.2017 die Erteilung einer widerruflichen Ausnahme in Aussicht gestellt. Der Antragsgegner hat dies in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dahingehend ergänzt, dass es bei der Erteilung von Ausnahmen (ebenso wie bei den Management- und Bewirtschaftungsplänen) um den Vollzug der Verordnung gehe und etwa bei mobilen Bauten wie Weideunterständen im Einzelfall zu entscheiden sei, wo diese günstig seien. Dies stellt einen sinnvollen Interessenausgleich dar, der den Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit auch unter dem Aspekt des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) beziehungsweise der Inhaltsbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 GG) und den sich aus den Anforderungen an den Eingriffs- beziehungsweise Ausgestaltungsvorbehalt ergebenden Schranken und dem so genannten Übermaßverbot, das fordert, dass Einschränkungen und Verbote in ihren Auswirkungen (auch) für die Landwirtschaft nicht über das hinausgehen dürfen, was zur Sicherung des konkreten Gebietscharakters oder für die Erreichung der jeweiligen Schutzzwecke erforderlich ist, ausreichend Rechnung trägt.15(vgl. etwa Appel in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2011, § 26 Rn 24) Entgegen der Ansicht des Antragstellers muss sich dieser auf die Ausnahmeregelung des § 6 Abs. 1 Satz 1 LSV ungeachtet dessen verweisen lassen, dass es sich hierbei um eine Ermessensvorschrift handelt, die grundsätzlich keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahme – ausgenommen die Fälle der Ermessensreduzierung auf Null – gewährt. Die Einräumung von Ermessen an die Oberste Naturschutzbehörde ist vor dem Hintergrund der Notwendigkeit einer Berücksichtigung des jeweiligen Einzelfalls (z.B. hinsichtlich des konkreten Standorts eines Weideunterstands) gerechtfertigt.

Was die von dem Antragsteller behaupteten Auswirkungen auf die Rentabilität seines Betriebs angeht, kann mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit neben der schon erwähnten Möglichkeit in § 6 Abs. 1 LSV (Ausnahmen von Beschränkungen und Maßgaben nach § 3 sowie von der Unzulässigkeit nach § 4 auch auf die übliche Härtefallreglung in der Befreiungsvorschrift des § 67 Abs. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG (§ 50 Abs. 1 Nr. 1a SNG) verwiesen werden, auf die in dem § 6 Abs. 2 Satz 2 LSV noch einmal ausdrücklich hingewiesen wird. Dass die Vorgaben der §§ 3, 4 LSV zu Erschwernissen und Nachteilen bei der Bewirtschaftung seines Betriebs führen, ist hinzunehmen. Dafür, dass daraus eine existenzielle Bedrohung für seinen Betrieb als solchen folgt, ergeben sich auch aus dem Vortrag des Antragstellers keine durchgreifenden Anhaltspunkte. Speziell für landwirtschaftliche Nutzungen ist unter Verhältnismäßigkeitsaspekten zudem auf die Förderungsmöglichkeiten nach der so genannten ELER-Verordnung hinweisen, die in ihrem Art. 30 insbesondere auch Ausgleichszahlungen aus Anlass von Nutzungsbeschränkungen vorsieht und in Art. 28 auf Förderungsmöglichkeiten aus dem Europäischen Landwirtschaftsfond für die Entwicklung des ländlichen Raums verweist.

Ebenfalls nicht durchzudringen vermag der Antragsteller mit seiner Rüge, die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Söterbachtal“ sei unvollständig, weil sie keine Regelungen zur Beseitigung der durch Schwarzwild geschaffenen Verletzungen und Zerstörungen der Grasnarbe und der dadurch entstandene Flurschaden durch die Landwirte enthalte. Abgesehen davon, dass die Beseitigung von Wildschäden in der Verordnung mehrfach erwähnt und zugelassen wird,(vgl. etwa § 3 Abs. 2 Nr. 3 c), Nr. 4 c), Nr. 6 d), Nr. 7 d) und Nr. 8 c) LSV) steht dem Verordnungsgeber ein nicht unerheblicher Gestaltungsspielraum dabei zu, wie der „günstige Erhaltungszustand“ gewahrt werden kann. Ein Anspruch der betroffenen Landwirte auf eine „Vollständigkeit“ der Verordnung bzw. auf den Erlass bestimmter Regelungen besteht demgegenüber nicht.

Im Ergebnis ist daher materiell auch in Ansehung der betroffenen Grundrechte des Antragstellers von einer verhältnismäßigen und daher insgesamt nicht den Ausspruch der Unwirksamkeit rechtfertigenden Rechtsverordnung für das Landschaftsschutzgebiet „Söterbachtal“ auszugehen. Daher ist der Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus dem § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Beschluss

Der Streitwert wird entsprechend der vorläufigen Streitwertbestimmung im Beschluss des Senats vom 21.11.2018 – 2 C 324/18 – für das Normenkontrollverfahren auf der Grundlage des § 52 Abs. 1 GKG auf 30.000,- EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.