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Autor:Prof. Franz Josef Düwell, Vors. RiBAG a.D.
Erscheinungsdatum:03.03.2021
Quelle:juris Logo
Normen:§ 75 BPersVG, § 77 BPersVG, § 76 BPersVG, § 87 BetrVG, Art 65 GG
Fundstelle:jurisPR-ArbR 9/2021 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Franz Josef Düwell, Vors. RiBAG a.D.
Prof. Klaus Bepler, Vors. RiBAG a.D.
Zitiervorschlag:Düwell, jurisPR-ArbR 9/2021 Anm. 1 Zitiervorschlag

Mitwirkung und Mitbestimmung des Personalrats in der Novellierung des Bundespersonalvertretungsgesetzes

A. Anlass der Novellierung

Die fortschreitende Digitalisierung aller Arbeitswelten hat auch den öffentlichen Dienst erreicht und deutlich verändert. Bei den privatrechtlich organisierten Unternehmen und Betrieben hat der Gesetzgeber sich bemüht, diesem tiefgreifenden Wandel der Arbeitswelt mit dem Gesetz zur Reform des Betriebsverfassungsgesetzes im Jahr 2001 Rechnung zu tragen. Demgegenüber stammt das Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) aus dem Jahr 1974. Der Koalitionsvertrag für die 19. Legislaturperiode sieht daher vor:

„Öffentlicher Dienst

Wir bekennen uns zu einem modernen öffentlichen Dienst, der mit bestens ausgebildeten und hochmotivierten Beschäftigten seine Aufgabe gut, zuverlässig und effizient erledigt …. Das Bundespersonalvertretungsrecht wird novelliert.“1

B. Verlauf der Gesetzgebung

Die Bundesregierung hat am 01.01.2021 dem Bundesrat ihren Entwurf eines Gesetzes zur Novellierung des Bundespersonalvertretungsgesetzes als nicht zustimmungspflichtig zugeleitet.2 Dieser Entwurf enthält ein Gesetzespaket mit 27 Artikeln. Art. 1 enthält den Entwurf des neuen BPersVG (BPersVG-E). Der Bundesrat hat im ersten Durchgang das Artikelgesetz beraten.3 Er hat in seiner 1.000. Sitzung am 12.02.2021 beschlossen, eine Verlängerung der in § 131 BPersVG-E vorgesehenen Übergangsfrist für die Länder bis zum 31.12.2024 zu fordern. Die vorgesehene Übergangsfrist bis Ende 2023 reiche nicht aus. Diese Übergangsfrist soll dazu dienen, das nach der Föderalismusreform4 in den Ländern noch weiter geltende Bundesrecht abzulösen.

Mit der Stellungnahme des Bundesrats ist der Gesetzentwurf am 19.01.2021 dem Bundestag zugeleitet worden.5 Dieser hat am 24.02.2021 in erster Lesung beraten.6 Es ist mit einer raschen Verabschiedung des Gesetzes zu rechnen.

Nach Art. 27 Abs. 1 tritt am Tag nach der Verkündung die in Art. 1 vorgesehene Neufassung des BPersVG in Kraft. Gleichzeitig tritt das BPersVG vom 15.03.1974 außer Kraft. In Art. 27 Abs. 2 ist die umstrittene Übergangsfrist für die Länder festgelegt. Danach soll das in den Ländern fortgeltende Bundesrecht mit Ablauf des 31.12.2023 außer Kraft treten.

C. Neuregelung der Mitbestimmung des Personalrats

I. Neue Systematik

Das neue Mitbestimmungsrecht übernimmt die Systematik des BetrVG. Es trennt strikt nach Personalangelegenheiten, sozialen Angelegenheiten und organisatorischen Angelegenheiten.

II. Mitbestimmung in Personalangelegenheiten

Die bisherigen Regelungsgegenstände, die Personalangelegenheiten betreffen, sind verstreut in den §§ 75 bis 77 BPersVG untergebracht. Sie werden in § 78 BPersVG-E neu geordnet; die Differenzierung zwischen Arbeits- und Beamtenverhältnissen, die teils zu inhaltsgleichen Doppelungen der Mitbestimmungstatbestände führten, wird weitgehend aufgehoben. Neu aufgeführt werden zwei Tatbestände:

Personalgestellung und
mit einem Dienstortwechsel verbundene Umsetzung innerhalb der Dienststelle.

Die tarifvertraglich geregelte Personalgestellung (auf Dauer angelegte Beschäftigung bei einem Dritten unter Fortsetzung des bestehenden Arbeitsverhältnisses) ist bislang als Unterfall der Zuweisung behandelt. Nun wird klarstellend in den Mitbestimmungstatbestand des § 78 Abs. 1 Nr. 7 BPersVG-E aufgenommen: „7. Abordnung, Zuweisung oder Personalgestellung für mehr als drei Monate“.

Im Einklang mit der Regelung für die Personalmaßnahmen der Abordnung und Zuweisung wird in § 78 Abs. 1 Nr. 6 BPersVG-E die mit einem Dienstortwechsel verbundene Umsetzung innerhalb der Dienststelle dann mitbestimmungspflichtig, wenn sie länger als drei Monate dauert: „Umsetzung innerhalb der Dienstelle für mehr als drei Monate, wenn die Umsetzung mit einem Wechsel des Dienstorts verbunden ist und der neue Dienstort sich außerhalb des Einzugsgebiets i.S.d. Umzugskostenrechts befindet“. Diese Regelung ist eine Reaktion auf die geänderte Rechtsprechung des BVerwG zur Mitbestimmungspflichtigkeit von Umsetzungen mit Dienstortwechsel.7 Das BVerwG hatte erkannt: Die Mitbestimmung des Personalrats bei Umsetzungen mit Dienstortwechsel ist nach der geltenden Gesetzesfassung des § 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 2 BPersVG nicht auf „dauerhafte“ bzw. „auf Dauer angelegte“ Umsetzungen beschränkt.8 Nach dieser Rechtsprechung verfügt der Mitbestimmungstatbestand über keine zeitliche Begrenzung. Diese soll die Neuregelung schaffen. Dazu entnimmt die Neuregelung aus § 75 Abs. 1 Nr. 3 zweite Fallgruppe geltender Fassung und § 76 Abs. 1 Nr. 4 zweite Fallgruppe geltender Fassung die Dreimonatsfrist als zeitliche Untergrenze für die Mitbestimmungspflichtigkeit. Die zeitliche Grenze wird als dringend erforderlich erachtet, um die personalwirtschaftliche Flexibilität der Dienststellen zu erhalten.9 Sie steht auch im Einklang mit der Regelung für die Personalmaßnahmen der Abordnung und Zuweisung (§ 78 Abs. 1 Nr. 7 BPersVG-E).

III. Mitbestimmung in sozialen Angelegenheiten

Die sozialen Angelegenheiten, die der Mitbestimmung des Personalrats unterliegen, werden nach dem Vorbild des § 87 BetrVG zur Verbesserung der Lesbarkeit und Übersichtlichkeit in einer eigenen Vorschrift unter § 79 BPersVG-E verortet.

IV. Mitbestimmung in organisatorischen Angelegenheiten

Das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) fasst alle Regelungsgegenstände, die organisatorische Angelegenheiten betreffen, unter § 80 BPersVG-E zusammen. Dabei werden die Mitbestimmungstatbestände thematisch wie folgt geordnet:

Bereich „Arbeitszeit und Arbeitsformen“ (Nr. 1 bis 5),
Bereich „Bezüge und Entgelt“ (Nr. 6 und 7),
Bereich „Ausbildung, Fortbildung, Beurteilung, Auswahlrichtlinien“ (Nr. 8 bis 13),
Bereich „Vorschlagswesen, Personalfragebogen“ (Nr. 14, 15),
Bereich „Gesundheits- und Arbeitsschutz“ (Nr. 16 und 17) sowie
Bereich „Hebung Arbeitsleistung, Arbeitsmethoden, technische Einrichtungen“ (Nr. 18 bis 21).

Um die Bedeutung und Möglichkeiten der Arbeitszeitflexibilisierung auch personalvertretungsrechtlich sichtbarer zu machen, sieht der Gesetzentwurf in § 80 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG-E einen eigenen Mitbestimmungstatbestand vor: „3. Einführung, Änderung und Aufhebung von Arbeitszeitmodellen“.

Die rechtlichen und technischen Möglichkeiten des mobilen ortsunabhängigen Arbeitens und der Telearbeit waren für den Gesetzgeber des BPersVG 1974 nicht vorhersehbar. Hier besteht auch deshalb Nachholbedarf, weil das Arbeiten im häuslichen Arbeitsplatz inzwischen auch unter dem Gesichtspunkt der Vereinbarkeit von Familie, Pflege und Beruf erheblich an Relevanz gewonnen hat und wegen der aus Anlass der Viruskrankheit Covid-19 getroffenen Kontaktbeschränkungen weiterhin an Bedeutung gewinnen wird. Das BMI hält deshalb den neuen Mitbestimmungstatbestand in § 80 Abs. 1 Nr.5 BPersVG-E für geboten: „5. Einführung, Änderung und Aufhebung von Arbeitsformen außerhalb der Dienststelle“.

Weder das betriebliche Gesundheitsmanagement (BGM) noch das betriebliche Eingliederungsmanagement (BEM) waren bei der Novellierung des BPersVG 1974 absehbar. Angesichts alternder Belegschaften und zunehmenden Herausforderungen durch Arbeitsverdichtung, Rationalisierung und Digitalisierung der Arbeitsabläufe sind BGM und BEM jedoch wichtige Prozesse zur langfristigen Erhaltung und Förderung der Gesundheit sowie zur Überwindung und Vorbeugung von Arbeitsunfähigkeit. Das BMI sieht deshalb eine Mitbestimmung nach Maßgabe des § 80 Abs. 1 Nr. 17 BPersVG-E für folgenden Regelungsgegenstand vor: „Grundsätze des behördlichen oder betrieblichen Gesundheits- und Eingliederungsmanagements“.

Um der Prävention von anerkannten Berufskrankheiten größere Bedeutung in der Mitbestimmung zuzumessen, wird zudem der die Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen betreffende Mitbestimmungstatbestand in § 80 Abs. 1 BPersVG-E – entsprechend der parallelen Regelung im BetrVG – um das Tatbestandsmerkmal der Berufskrankheiten ergänzt. „16. Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten sowie zum Gesundheitsschutz im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften oder der Unfallverhütungsvorschriften“.

Zudem wird die Mitbestimmungspflichtigkeit der Anordnung vorhersehbarer Mehrarbeit, Überstunden und Dienstbereitschaft in einem eigenen Mitbestimmungstatbestand in § 80 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG-E klargestellt: „2. Anordnung von Dienstbereitschaft, Bereitschaftsdienst, Rufbereitschaft, Mehrarbeit und Überstunden“.

Die Mitbestimmung bei der Aufstellung des Urlaubsplans und der Festsetzung der zeitlichen Lage des Erholungsurlaubs wird in § 80 Abs. 1 Nr. 6 BPersVG-E um die vorgelagerte Maßnahme der Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze erweitert: „6. Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze und des Urlaubsplanes, Festsetzung der zeitlichen Lage des Erholungsurlaubs für einzelne Beschäftigte, wenn zwischen der Dienststelle und den beteiligten Beschäftigten kein Einverständnis erzielt wird“.

Der Mitbestimmungstatbestand zu Maßnahmen, die der tatsächlichen Durchsetzung der Gleichstellung von Frauen und Männern dienen, wird in § 80 Abs. 1 Nr. 13 BPersVG-E ergänzt: „Maßnahmen, die der Familienfreundlichkeit, der Vereinbarkeit von Familie, Pflege und Beruf, der Durchsetzung der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern, der Vermeidung von Benachteiligungen von Menschen, die sich keinem dieser Geschlechter zuordnen, sowie der Vermeidung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen dienen, insbesondere bei der Einstellung, Beschäftigung, Aus-, Fort- und Weiterbildung und dem beruflichen Aufstieg“.

D. Mitwirkung des Personalrats bei der Privatisierung

In § 84 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG-E wird bei Privatisierungen eine Pflicht des Dienstherrn eingeführt, die Personalvertretungen bereits bei der organisatorischen Grundentscheidung zur Privatisierung zu beteiligen:

„Der Personalrat wirkt mit bei. …

3. Übertragung von Aufgaben der Dienststelle, die üblicherweise von ihren Beschäftigten wahrgenommen werden, auf Dauer an Privatpersonen oder andere Rechtsträger in der Rechtsform des Privatrechts,“

Die bereits geltenden Mitwirkungstatbestände der Auflösung, Einschränkung, Verlegung und Zusammenlegung von Dienststellen oder Dienststellenteilen werden nach § 84 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG-E übernommen. Dadurch werden Privatisierungen noch nicht mitwirkungspflichtig. Das wird zu Recht geändert; denn die dauerhafte Übertragung von Aufgaben der Dienststelle an Rechtsträger des Privatrechts hat seit der Novellierung des BPersVG im Jahr 1974 deutlich an Relevanz gewonnen und kann die Belange der bislang mit der Aufgabe betrauten Beschäftigten der Dienststelle erheblich berühren (u.a. durch Rationalisierung, Umschulungen, Rückgruppierungen, Umgestaltung der Arbeitsplätze). Von diesem neuen Mitwirkungstatbestand bleiben die Beteiligungsrechte bei der Umsetzung der aus Privatisierungen resultierenden Folgemaßnahmen, insbesondere in personellen und organisatorischen Angelegenheiten, unberührt.

E. Arbeitsgemeinschaft der Hauptpersonalräte

Die Beteiligungsrechte enden an der Grenze des Geschäftsbereichs der obersten Bundesbehörde. Dies ist Folge des sich aus Art. 65 Satz 2 GG ergebenden Ressortprinzips, nach welchem jede Bundesministerin und jeder Bundesminister ihren oder seinen Geschäftsbereich innerhalb der durch die Bundeskanzlerin oder den Bundeskanzler vorgegebenen Richtlinien der Politik selbstständig und unter eigener Verantwortung leitet. Da Digitalisierungsprozesse jedoch zunehmend ressortübergreifend vorbereitet und abgestimmt werden, ist diese Begrenzung zweifelhaft geworden. Aus diesem Grund wird die bislang informell bestehende Arbeitsgemeinschaft der Hauptpersonalräte (AG HPR) im Kapitel 6 des BPersVG-E (§§ 96 bis 98 BPersVG-E) als Arbeitsgemeinschaft der Hauptpersonalräte gesetzlich institutionalisiert. Sie erhält in § 98 BPersVG-E ein Stellungnahmerecht. Dieses ist begrenzt auf ressortübergreifende Angelegenheiten mit Digitalisierungsbezug. Das BMI möchte erreichen, dass die prozessbegleitende Einbindung personalvertretungsrechtlicher Belange möglichst frühzeitig Widerstände sichtbar macht, indem die Personalvertretungen über die AG HPR ihre Bedenken bereits in die ressortübergreifenden Abstimmungsprozesse einbringen. Dieses Verfahren ist im Rahmen der IT-Konsolidierung des Bundes erprobt und hat sich bewährt.10


Fußnoten


1)

Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD 19. Legislaturperiode, Zeilen 6028 bis 6035.

2)

BR-Drs. 14/21 (Gesetzentwurf).

3)

BR-PlPr 1000.

4)

Gesetz vom 28.08.2006, BGBl I 2006, 2034, „Föderalismusreform I“.

5)

BT-Drs. 19/26820 (Gesetzentwurf).

6)

https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2021/kw08-de-bundespersonalvertretungsgesetz-821754, zuletzt abgerufen am 26.02.2021.

7)

BVerwG, Beschl. v. 16.09.2019 - 5 P 5/18 - ZTR 2020, 306.

8)

BVerwG, Beschl. v. 16.09.2019 - 5 P 5/18 - ZTR 2020, 306.

9)
10)

So BMI in BR-Drs. 19/26820, S. 131.



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