juris PraxisReporte

Leitsätze

1. Die Konzeption der vorgezogenen Ausgleichsmaßnahme i.S.v. § 44 Abs. 5 Satz 3 BNatSchG (CEF-Maßnahme) hat sich an dem Erhalt der vorgefundenen Situation auszurichten. Sinn und Zweck der funktionserhaltenden Maßnahmen besteht nicht darin, eine Verbesserung dieser Situation herbeizuführen.
2. Die Gestaltung einer CEF-Maßnahme kann sich an der zeitlichen Limitierung der Habitateignung im Eingriffsbereich orientieren.

A.

Problemstellung

Das BNatSchG sieht die Möglichkeit von Ausgleichsmaßnahmen für unvermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft vor. Solche Ausgleichsmaßnahmen sind nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Eine Beeinträchtigung ist nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG ausgeglichen, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in gleichartiger Weise wiederhergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neu gestaltet ist. Aus artenschutzrechtlicher Perspektive sind nach § 44 Abs. 5 Satz 3 BNatSchG auch vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen zulässig. „Vorgezogen“ sind sie dann, wenn sie bereits vor dem Eingriff wirksam sind; sie werden dann als „CEF-Maßnahmen“ (Continuous Ecological Functionality) bezeichnet. Dies wirft in der Praxis die Frage auf, welche Ziele mit dem Instrument der vorgezogenen Ausgleichsmaßnahme erreicht werden müssen: Geht es nur um einen Funktionserhalt des bei Beginn der Beeinträchtigungen vorgefundenen artenschutzrechtlich relevanten Status quo, oder ist der Verursacher zu einer Verbesserung der Gesamtsituation im Vergleich mit der Ausgangslage verpflichtet?

Der 1. Senat des OVG Lüneburg hat die Konzeption der vorgezogenen Ausgleichsmaßnahmen im Hinblick auf diese Fragestellung und am Beispiel eines Bestands an Feldlerchen näher konturiert.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Ein kommunaler Zweckverband hatte die Änderung eines Bebauungsplans für ein Gewerbegebiet beschlossen. Die Verbandsordnung sieht die Zuständigkeit des Verbands für die Bauleitplanung hinsichtlich eines gemeinsamen Gewerbeparks vor. Mehrere Bebauungspläne für das Areal waren bereits Gegenstand von Normenkontrollverfahren; der Senat hat verschiedene Pläne wegen eines unüberwindlichen artenschutzrechtlichen Hindernisses auf Vollzugsebene und damit aufgrund des Fehlens der nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB notwendigen Erforderlichkeit außer Vollzug gesetzt. Hintergrund war, dass sich im Plangebiet Brutstätten von Feldlerchen befinden und der Senat die vorgesehenen Kompensationsflächen für nicht ausreichend erachtet hat. Der Verband hat sodann ein Heilungsverfahren (vgl. § 214 Abs. 4 BauGB) durchgeführt; der Bebauungsplan sah nunmehr statt der festgelegten Kompensationsflächen eine Kompensation des drohenden Verlustes von Bruthabitaten durch Dritte im Rahmen städtebaulicher Verträge vor. In einem Maßnahmenübernahmevertrag hat sich eine Hochschule in Trägerschaft einer öffentlich-rechtlichen Stiftung zur Durchführung von CEF-Maßnahmen verpflichtet. Die Eigentümer der betroffenen Flächen haben dem Verband durch Gestattungsverträge die Umsetzung der Maßnahmen gestattet.

Gegen den geänderten Bebauungsplan hat eine anerkannte Naturschutzvereinigung einen Normenkontrolleilantrag gestellt, u.a. mit der Begründung, die vorgesehenen bzw. bereits durchgeführten CEF-Maßnahmen seien nicht ausreichend. Der Senat erachtete den Normenkontrolleilantrag für zulässig (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 02.12.2024 - 1 MN 12/24 Rn. 20 ff.), sieht ihn aber nicht als begründet an. Im Verfahren zum Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO seien Prüfungsmaßstab bei Bebauungsplänen die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollverfahrens. Ergebe diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein werde, fehle es an der Gebotenheit einer einstweiligen Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen.

Der Senat erklärt den Bebauungsplan für formell rechtmäßig; insbesondere hätten die städtebaulichen Verträge nicht öffentlich ausgelegt werden müssen. Sie seien weder Teil des Bebauungsplans noch umweltbezogene Stellungnahmen i.S.v. § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Es fehle dem Plan auch nicht die Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Ein unüberwindliches artenschutzrechtliches Hindernis auf Vollzugsebene stehe nicht entgegen; der Zweckverband habe den Bestand der Feldlerche (sechs Brutstätten) zutreffend ermittelt. Die Aktualität einer Datengrundlage sei nach Maßgabe praktischer Vernunft unter Berücksichtigung der jeweiligen Einzelfallumstände zu beurteilen. Es müsse geprüft werden, ob die Erkenntnisse trotz der verstrichenen Zeit zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch aussagekräftig seien. Eine neue Kartierung bzw. Bestandserhebung sei vorliegend nicht erforderlich, zumal eine neue Erhebung aufgrund der bereits erfolgten Baumaßnahmen zu deutlich niedrigeren Bestandszahlen führen würde. Insbesondere aber müsse der Zweckverband den Umfang der von ihm veranlassten CEF-Maßnahmen nicht an dem (hypothetischen) Bestand an Feldlerchen orientieren, der sich ohne die Baumaßnahme auf der Eingriffsfläche entwickelt hätte. Bloß potenzielle Lebensstätten fielen nicht unter den Verbotstatbestand des BNatSchG.

Die im städtebaulichen Vertrag mit der Hochschule vereinbarten CEF-Maßnahmen seien geeignet, den Bestand der Feldlerchen zu sichern; insbesondere seien die Maßnahmenflächen nicht zu klein bemessen. Der Vertrag sei rechtzeitig vor Satzungsbeschluss geschlossen worden, und die Umsetzung sei durch die vertraglichen Regelungen hinreichend gesichert. Es bedürfe weder weiter reichender Garantien noch einer dinglichen Sicherung. § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 und Satz 3 BNatSchG forderte nur, dass die ökologische Funktion „weiterhin erfüllt“ werde; die Normen begründeten keine strikte Pflicht, die funktionserhaltenden Maßnahmen dauerhaft und „bis in alle Ewigkeit“ zu sichern. Sinn und Zweck der vorgezogenen Ausgleichsmaßnahmen sei es nicht, eine Verbesserung der vorgefundenen Situation herbeizuführen. Es solle vielmehr der Zustand aufrechterhalten werden, der vor der sie treffenden Beeinträchtigung bestanden habe. Bei der Feldlerche sei zu berücksichtigen, dass sich diese nach ihrer Rückkehr aus dem Süden ohnehin einen neuen Standort suche. Aufgrund der fehlenden Insolvenzfähigkeit der Beteiligten als juristische Personen des öffentlichen Rechts sei die Erfüllung der Pflichten aus dem Vertrag für den erforderlichen Zeitraum sichergestellt. Schließlich seien für weitere Vogelarten keine zusätzlichen CEF-Maßnahmen vorzusehen.

C.

Kontext der Entscheidung

§ 1 BauGB enthält grundlegende Regelungen zur Aufgabe, zum Begriff und zu den Grundsätzen der Bauleitplanung. Seine materiellen Vorgaben sind bei der Aufstellung namentlich von Bebauungsplänen zu beachten, und ihre Einhaltung kann im Normenkontroll(eil)verfahren gerichtlich überprüft werden. Zu ihnen gehört das Gebot der Planerforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 BauGB: Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist. Wie nun das Artenschutzrecht des BNatSchG mit diesem Erforderlichkeitsgebot im Zusammenhang steht, erschließt sich nicht auf den ersten Blick. Die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände (z.B. das Störungsverbot hinsichtlich europäischer Vogelarten nach § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG bzw. das Verbot, Fortpflanzungs- oder Ruhestätten der wild lebenden Tiere der besonders geschützten Arten aus der Natur zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören) haben für die Bauleitplanung nur mittelbare Bedeutung (OVG Münster, Urt. v. 21.04.2015 - 10 D 21/12.NE Rn. 165). Wesentlich ist allerdings der Gedanke, dass nicht die Aufstellung des Plans oder seine Festsetzungen den verbotenen naturschutzrechtlichen Eingriff darstellen, sondern erst seine Verwirklichung. Der konkreten Bauleitplanung kann die Erforderlichkeit fehlen, wenn dieser Verwirklichung unüberwindbare artenschutzrechtliche Hindernisse entgegenstehen (allgemein zu den Maßstäben für die Prognose OVG Münster, Urt. v. 10.09.2025 - 10 D 228/24.NE Rn. 45: entscheidend sind die dem Rat vorliegenden Erkenntnisse). Lässt sich bereits im Zeitpunkt der Aufstellung erkennen, dass der Bebauungsplan wegen dieser rechtlichen Hindernisse nicht wird verwirklicht werden können, verfehlt er seinen städtebaulichen Entwicklungs- und Ordnungsauftrag und ist wegen eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 BauGB unwirksam (OVG Münster, Urt. v. 21.04.2015 - 10 D 21/12.NE).

Damit ist der bauplanungsrechtliche Konnex zum Artenschutzrecht hergestellt. Die Verbotsregelungen gelten nicht absolut; soweit unvermeidbare Beeinträchtigungen durch Eingriffe in Natur und Landschaft z.B. von einer Behörde durchgeführt werden, ergibt sich aus § 15 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG eine Pflicht zu Ausgleichsmaßnahmen oder Ersatzmaßnahmen. Diese Ausgleichsmaßnahmen können nach § 44 Abs. 5 Satz 3 BNatSchG auch „vorgezogene“, also zeitlich vor Durchführung des Vorhabens verlagerte sein. Der Ausgleichsgedanke kommt dann auch in § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 BNatSchG zum Ausdruck: u.a. bezüglich europäischer Vogelarten liegt ein Verstoß gegen das Verbot nach Abs. 1 Nr. 3 nicht vor, wenn die ökologische Funktion der von dem Eingriff oder Vorgaben betroffenen Fortpflanzungs- und Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang weiterhin erfüllt wird (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 25.01.2024 - 1 C 10401/22.OVG Rn. 105). Es geht mithin um den ökologischen Funktionserhalt des konkreten Lebensraums einer bestimmten Art, nicht um eine naturschutzrechtliche Situationsverbesserung – dies hat der Senat sehr nachdrücklich verdeutlicht. Die vorgezogenen Ausgleichsmaßnahmen sollen sicherstellen, dass die ökologische Gesamtsituation des betroffenen Bereichs sich nicht verschlechtert (BT-Drs. 16/5100, S. 12), und einen Verstoß gegen § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG damit im Grunde schon von vornherein verhindern (VG Berlin, Beschl. v. 14.11.2025 - 24 L 372/25 Rn. 23) bzw. die Beeinträchtigungen minimieren. Nach der Rechtsprechung des BVerwG können vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen sogar den Eintritt des Tötungsverbots nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG verhindern (BVerwG, Urt. v. 06.10.2022 - 7 C 4/21 Rn. 24). Allerdings genügt es nicht, hinsichtlich des Funktionserhalts die gesamte lokale Population einer Art zu betrachten; vielmehr ist dieser erst dann gegeben, wenn für die mit ihren Lebensstätten betroffenen Individuen die von der Lebensstätte wahrgenommen Funktion vollständig erhalten bleibt (BVerwG, Urt. v. 18.03.2009 - 9 A 39/07 Rn. 67, zur Vorgängervorschrift; OVG Lüneburg, Beschl. v. 05.09.2025 - 4 LA 145/22 Rn. 13; OVG Lüneburg, Urt. v. 27.08.2019 - 7 KS 24/17 Rn. 359; OVG Hamburg, Beschl. v. 27.02.2024 - 2 Bs 19/24 Rn. 61; a.A. Gellermann, NuR 2009, 85, 89).

Die vorgezogenen Ausgleichsmaßnahmen sind nach alledem ein bedeutsames Instrument, an das aber vom Gesetzgeber nicht die Erwartung geknüpft wird, dass es die artenschutzrelevante Situation im Vergleich mit dem Status quo vor dem Vorhaben verbessern oder gar optimieren müsse. Es geht mithin um ein Verschlechterungsverbot, nicht um ein Verbesserungsgebot. Damit hängt auch die Frage, wie lange die Ausgleichsmaßnahmen „wirken“ müssen, vom Einzelfall ab (OVG Lüneburg, Urt. v. 31.07.2018 - 7 KS 17/16 Rn. 317). Die Ausgleichsmaßnahmen müssen sich etwa nicht länger „positiv“ auswirken, als es bei natürlichem Verlauf in Bezug auf die vorgefundene Situation der Fall wäre (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 31.07.2018 - 7 KS 17/16 Rn. 317). Ebenso nach den Umständen der konkreten Sachlage ist zugleich zu bewerten, ob Bestandserhebungen von Fauna und Flora für die Bewertung des Status quo noch aussagekräftig sind – erforderlich ist eine ausreichende, nicht jedoch eine lückenlose Ermittlung (OVG Münster, Urt. v. 10.09.2025 - 10 D 228/24.NE Rn. 59).

Vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen werden auch „CEF-Maßnahmen“ genannt (CEF = Continuous Ecological Functionality; zur Frage der Zulässigkeit vorgezogener Ausgleichsmaßnahmen in benachbarten Vogelschutz- oder Flora-Fauna-Habitat-Gebieten Hünnekens/Kramer, NuR 2021, 433). In der Praxis besonders relevant sind als solche Maßnahmen z.B. die Schaffung von Ersatzhabitaten und das Angebot von Kompensationsflächen. Je nach Tierart kommen auch „kleinteiligere“ Vorkehrungen in Betracht, etwa die Anbringung von Fledermauskästen, das Bohren von Baumhöhlen, die Erhöhung des Totholzanteils, die Errichtung von Nisthilfen, die Aussaat bestimmter Pflanzenarten zur Verbesserung des Nahrungsangebots, die Schaffung von Sonnenplätzen für Eidechsen oder für Feldlerchen die Anlage sog. „Feldlerchenfenster“, also vegetationslose Fehlstellen in Getreidefeldern, die als Anflugschneise, Landeplatz oder Futterstelle genutzt werden können.

D.

Auswirkungen für die Praxis

Die dargestellten normativen Anforderungen an vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen sind nicht allzu hoch gesetzt, weil es hinsichtlich der Zielsetzung solcher Maßnahmen auf den Funktionserhalt ankommt. Diese Ausrichtung wirkt sich vor allem auf vertragliche Vereinbarungen aus, die die planende Kommune (bzw. – wie hier – der planende Zweckverband) mit anderen schließt, damit diese die Ausgleichsmaßnahmen durchführen. Auch in diesen Verträgen – wie hier: einem städtebaulichen Vertrag – müssen nach den vorstehenden Erwägungen keine über den Funktionserhalt hinaus gehenden Verpflichtungen niedergelegt werden. Es bedarf weder zusätzlicher Garantien (etwa in Gestalt einer zeitlich von vornherein unbegrenzten Verpflichtung) noch einer dinglichen Sicherung der Maßnahmen bezüglich des Ausgleichsareals. Dies gilt insbesondere dann, wenn Vertragspartner selbst juristische Personen des öffentlichen Recht sind, bei denen man in besonderer Weise von einer ordnungsgemäßen Erfüllung der vertraglichen Pflichten ausgehen kann und ein Maßnahmenausfall infolge einer Insolvenz nicht zu befürchten ist. Soweit in der Rechtsprechung ganz vereinzelt davon ausgegangen wird, das Ausgleichskonzept müsse auf Dauer rechtlich abgesichert werden (VGH Kassel, Urt. v. 25.06.2009 - 4 C 1347/08.N Rn. 51), weist der Senat zutreffend darauf hin, dass die abweichende Auffassung dem Unterschied zwischen dauerhaften Maßnahmen zum Ausgleich von planbedingten Eingriffen in Natur und Landschaft i.S.v. § 1a Abs. 3 BauGB und CEF-Maßnahmen keine Rechnung trage.

E.

Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung

Zwischen den Beteiligten war umstritten, ob die städtebaulichen Verträge nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung öffentlich ausgelegt werden mussten. Das hat der Senat verneint. Die Norm verpflichtet nur zur Auslegung der Entwürfe der Bauleitpläne mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen. Die städtebaulichen Verträge seien aber weder Teil des Bebauungsplans (OVG Lüneburg, Beschl. v. 04.09.2024 - 1 MN 14/24 Rn. 24) noch umweltbezogene Stellungnahme. Anderes könne ausnahmsweise dann gelten, wenn sich aus dem Vertrag abwägungserhebliche Aspekte ergäben, die anderweitig nicht erkennbar sind (vgl. auch OVG Lüneburg, Urt. v. 27.09.2017 - 1 KN 168/15 Rn. 56; OVG Münster, Urt. v. 12.12.2012 - 10 D 85/10.NE Rn. 34).