VG Saarlouis Beschluß vom 24.11.2017, 1 L 2001/17

Gewährung von Vertrauensschutz bei Mehrfachkonzessionen nach dem Saarländischen Spielhallengesetz

Leitsätze

Die Härtefallregelung des Saarländischen Spielhallengesetzes erfordert mit Blick auf Spielhallen in baulichem Verbund mit einer oder mehreren weiteren Spielhallen, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex (Mehrfachkonzession), „dass der Erlaubnisinhaber im Vertrauen auf diese Erlaubnis Vermögensdispositionen getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann“.

Tenor

Der Antrag wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

Der Streitwert wird auf 7.500 EUR festgesetzt.

Gründe

Der Antrag, im Wege der einstweiligen Anordnung dem Antragsgegner aufzugeben, den weiteren Betrieb der Spielhalle I in dem Gebäude O. 0-0, X-Stadt, bis zur rechtskräftigen Entscheidung in dem Klageverfahren 1 K 2024/17, mit dem die Antragstellerin eine positive Bescheidung ihres Erlaubnisantrags für die Spielhalle I erstrebt, zu dulden, hat keinen Erfolg.

Auf ihren Antrag auf Erteilung einer Genehmigung über den 30.06.2017 hinaus ist die Antragstellerin zwischenzeitlich im Besitz einer aufgrund Beschlusses der Kammer vom 08.11.2017 - 1 L 1997/17 - vollziehbaren (§ 149 VwGO) Erlaubnis vom 09.10.2017 zum weiteren Betrieb der Spielhalle II (182,95 qm)in dem streitigen Gebäude, die auf eine Zulassung von 1997 zurückgeht und die sie seitdem, zuletzt mit Duldung des Antragsgegners wegen der verzögerten Bescheidung, betreibt.

Der Betrieb der streitigen zusätzlichen Spielhalle (Spielhalle I, 168,28 qm) in demselben Gebäude, wie in dem Verwaltungsantrag dargestellt, ist der Antragstellerin im Wege einer einstweiligen Anordnung nicht zu ermöglichen.

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dabei ist grundsätzlich eine Vorwegnahme der Hauptsache unzulässig. Im Hinblick auf die in Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistete Garantie effektiven Rechtsschutzes ist dies nur dann möglich, wenn der geltend gemachte Anspruch hinreichend wahrscheinlich (Anordnungsanspruch) und es dem Betroffenen schlechthin unzumutbar ist, das Ergebnis des Hauptsacheverfahrens abzuwarten (Anordnungsgrund). Diese Voraussetzungen sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft zu machen.

Unter Anwendung dieser Grundsätze ist vorliegend der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen. Denn ungeachtet der Frage des Vorliegens eines Anordnungsgrundes hat die Antragstellerin den zum Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung erforderlichen Anordnungsanspruch bei den Erkenntnismöglichkeiten des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nicht hinreichend glaubhaft gemacht.

Die Antragstellerin hat die Tatsachen, die eine Erlaubnis rechtfertigen könnten, nicht ausreichend dargelegt.

§ 29 Abs. 4 Sätze 2 ff Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) enthalten Übergangsregelungen für die bereits vor dem Inkrafttreten des GlüStV gewerberechtlich erlaubten Spielhallen. Danach gelten Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des GlüStV bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des GlüStV endet, was auf die hier streitige Spielhalle I zutrifft, da für sie eine Erlaubnis aus dem Jahr 1997 besteht, bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des GlüStV als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar (30.06.2017). Für die Zeit danach bedürfen sie einer erneuten Erlaubnis.

Offensichtlich kann diese für die Spielhalle I nur im Wege der Härtefallentscheidung erteilt werden, weil sie im baulichen Verbund mit der zusätzlichen in ihrem Bestand über den 30.06.2013 hinaus geschützten und genehmigten Spielhalle II der Antragstellerin steht. Dazu bestimmt § 25 Abs. 2 GlüStV:

„Die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ist ausgeschlossen.“

In diesem Fall ist auch nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 des Saarländischen Spielhallengesetzes (SSpielhG) die Erlaubnis zu versagen, da die Spielhalle

„in baulichem Verbund mit einer oder mehreren weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht wird (Mehrfachkonzession).“

Anhaltspunkte dafür, dass die betreffenden glücksspielrechtlichen Normen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügten, bestehen nicht.

vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris

Aber auch nach den gesetzlichen Bedingungen zu einem Härtefall nach den Übergangsbestimmungen kann bei den Erkenntnismöglichkeiten des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens keine glückspielrechtliche Erlaubnis für die streitige Spielhalle I erteilt werden.

Gemäß der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Sätze 4, 5 GlüStV kann im gegebenen Fall der Antragsgegner eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 25 GlüStV, hier konkret der Erlaubnis einer weiteren Spielhalle in baulichem Verbund mit der bereits genehmigten Spielhalle II der Antragstellerin, für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen. Das Nähere regeln die Ausführungsbestimmungen der Länder.

Daran knüpft die Übergangsbestimmung des § 12 Abs. 2 S. 2 SSpielhG an. Danach kann der Antragsgegner auf fristgemäßen Antrag gemäß § 12 Abs. 1 SSpielhG, der hier vorliegt, von dem für Spielhallen in baulichem Verbund mit einer oder mehreren weiteren Spielhallen, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex (Mehrfachkonzession) nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG geltenden Verbot in begründeten Einzelfällen eine Befreiung für einen angemessenen Zeitraum aussprechen

„mit der Maßgabe, dass das Vertrauen in der Regel nur dann schutzwürdig ist, wenn

1. eine unbefristete Erlaubnis nach § 33i GewO vor dem 28. Oktober 2011 erteilt und in Anspruch genommen wurde und

2. der Erlaubnisinhaber im Vertrauen auf diese Erlaubnis Vermögensdispositionen getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann.“

Im gegebenen Fall hat der einstweilige Rechtsschutzantrag keinen Erfolg, weil die Antragstellerin keine die Spielhalle I betreffenden getroffenen Vermögensdispositionen dargelegt hat, die sie nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann.

Unabhängig von dem Ergebnis einer Gesamtbetrachtung des Unternehmens der Antragstellerin hinsichtlich der Feststellung eines gleichheitswidrigen Sonderopfers als Voraussetzung einer Härtefallerlaubnis, erfordert die Härtefallregelung des Saarländischen Spielhallengesetzes mit Blick auf Spielhallen in baulichem Verbund mit einer oder mehreren weiteren Spielhallen, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex (Mehrfachkonzession), wie hier, „dass der Erlaubnisinhaber im Vertrauen auf diese Erlaubnis Vermögensdispositionen getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann“, § 12 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 SSpielhG.

vgl. LT-Drs. 15/15 S. 77: „In den Fällen der Mehrfachkonzessionen ist darüber hinaus der Nachweis über die unzumutbar entwertete Vermögensdisposition erforderlich.“

Damit wird hinsichtlich Mehrfachkonzessionen Vertrauensschutz nur unter engeren Voraussetzungen gewährt.

so Guckelberger/Geber, Das neue saarländische Spielhallengesetz, LKRZ 2012, 393, 397

Weil dies der Umsetzung der „Grundsatzentscheidung gegen die Zulässigkeit des Konstrukts ‚Mehrfachkonzession’“ dient, wie sich aus der Gesetzesbegründung, LT-Drs. 15/15 S. 77, ergibt, ist eine spielhallenbezogene Betrachtung gefordert - hier konkret der Spielhalle I.

Die Darlegungen der Antragstellerin im Verwaltungsverfahren (vgl. Schreiben vom 27.12.2016 nebst Anlagen) betrafen in ihrer Zusammenfassung die Spielhalle I und die Spielhalle II am streitigen Standort und bedürfen für den gegenwärtigen Verfahrensstand, wonach der Antragstellerin eine vollziehbare Erlaubnis hinsichtlich der Spielhalle II zukommt, der Anpassung.

Dazu, um welche Vermögensdispositionen es nun bei Wegfall der Spielhalle I konkret geht, die nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig gemacht werden könnten, trägt die Antragstellerin vor, es erscheine mehr als fraglich, ob es ihr gelinge mit 12 Geldspielgeräten und einem prognostizierten Umsatz der Spielhalle II von 55% des Gesamtumsatzes beider Spielhallen mit zusammen 24 Geldspielgeräten die fortlaufenden Fixkosten alleine mit dieser Spielhalle zu erwirtschaften.Der Standort werde „bereits jetzt sehr personaleffizient betrieben, weshalb sich die Personalkosten im Falle einer Schließung der antragsgegenständlichen Spielhalle nicht weiter reduzierten“. Die bisherigen direkten Kosten und die Allgemein- bzw. Verwaltungskosten reduzierten sich nicht. Es sei mit einem Verlust zu rechnen. Bestenfalls sei ein Nullergebnis zu erreichen. Unter unternehmerischen Gesichtspunkten sei eine Risiko/ Nutzen - Abwägung zu treffen. Ein Weiterbetrieb allein der Spielhalle II sei nicht rentabel.

Die Antragstellerin hat damit hinsichtlich der Spielhalle I offensichtlich keine getroffene Vermögensdisposition dargelegt, die sie nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Ergänzend ergibt sich aus den Anlagen zu ihrem Schreiben vom 27.12.2016 im Genehmigungsverfahren, dass das streitige Gebäude angemietet ist und die Investitionen für die Einrichtung vollständig abgeschrieben sind. Weiter ist vermerkt: „Personal: Halle wird fremdbetrieben ca. 1,5 Monate Kündigungsfrist“.

Was die behauptete negative Jahresüberschusserwartung bezüglich der Spielhalle II anbelangt, ist dies nicht geeignet, in Bezug auf die Spielhalle I eine schützenswerte Vermögensdisposition zu begründen. Die Anlage 1 zur Wirtschaftsprüferbescheinigung der Spielhallen I und II beziffert den mtl. Aufwand für den Mietvertrag mit 5.171,72 EUR, was einem Jahresbetrag von 62.060,64 EUR entspricht. Der davon auf die Spielhalle I entfallende wirtschaftlich verlorene Mietaufwand bringt die Spielhalle II, unter Berücksichtigung des Vortrags der Antragstellerin, nicht in den Bereich der Rentabilität. Der von der Antragstellerin gewählte Begriff der Personaleffizienz eröffnet, dass mit dem notwendigen Personal für eine Spielhalle mit 12 Geldspielgeräten bisher zwei Spielhallen mit insgesamt 24 Geldspielgeräten betrieben wurden. Entsprechend verhält es sich mit der Behauptung der Antragstellerin, dass die direkten Kosten und die Allgemein- bzw. Verwaltungskosten gleich blieben. Die Erwartungshaltung der Antragstellerin, zwei Spielhallen mit dem Aufwand einer Spielhalle, bei jeweils maximaler Anzahl von Geldspielgeräten, betreiben zu können, ist rechtlich nicht geschützt. Gerade dieser Konstellation will das Saarländische Spielhallengesetz entgegenwirken, wie sich aus der Gesetzesbegründung, LT-Drs. 15/15 S. 71, ergibt:

„Durch Absatz 2 Nummer 1 wird insbesondere aus Gründen der Spielsuchtprävention sichergestellt, dass die Erlaubnis einer Spielhalle, die in einem räumlichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen ist. Gemeint sind hierbei die zunehmend anzutreffenden Mehrfachkonzessionen in Form von „Entertainment-Centern“, die in einem Gebäude oder einem räumlichen Verbund mehrere Spielhallen jeweils mit Einzelkonzessionen zusammenfassen. Der Gesetzgeber hatte nach der bisherigen Rechtslage mit der Spielverordnung beabsichtigt, die maximale Anzahl der Spielgeräte einer Halle auf die Höchstzahl zwölf zu begrenzen. Dieses Ziel wird durch Mehrfachkonzessionen, die in einem Gebäudekomplex zusammengefasst sind, unterlaufen. Vielfach lassen sich neben rechtswidrigen Umgehungsversuchen auch Gestaltungen beobachten, die mit dem Wortlaut der Rechtsnormen vereinbar sind, de facto jedoch dem Sinn und Zweck der Norm widersprechen. Durch die Mehrfachkonzessionen tritt ein „Las-Vegas-Effekt“ ein, der erhebliche Anreize für ein nicht mehr bewusst gesteuertes Weiterspielen bietet. Mit dieser Regelung wird eine zentrale Forderung der Suchtexperten umgesetzt, da dadurch eine Begrenzung des Angebots von Geld- und Warenspielgeräten mit Gewinnmöglichkeit erreicht wird.“

Das unternehmerische Risiko, die erlaubte Spielhalle II mit einem Jahresüberschuss betreiben zu können, unterliegt nicht dem gesetzlichen Vertrauensschutz nach § 12 Abs. 2 S. 2 SSpielhG. Soweit die Antragstellerin Rückbaukosten je Spielhalle anführt, ist darauf hinzuweisen, dass sie bereits sonstige Rückstellungen gebildet hat und in Anbetracht des absehbaren Auslaufens der Erlaubnisse zum 30.06.2017 mit Blick auf die letzten positiven Jahresergebnisse Rückbaukosten keine außergewöhnliche Belastung sind. Wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, können regelmäßig nicht eine Härte begründen. Sie folgen aus dem Gesetzeszweck, das Spielhallenangebot zur Spielsuchtbekämpfung einschneidend zu verringern. Eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen können die Spielhallenbetreiber nicht verlangen.

vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris

Mangels schützenswerter Vermögensdisposition hinsichtlich der Spielhallen I, die in baulichem Verbund mit der genehmigten Spielhalle II der Antragstellerin steht, scheidet bei den Erkenntnismöglichkeiten dieses einstweiligen Rechtsschutzverfahrens deren Genehmigung als Härtefall nach § 12 Abs. 2 S. 2 SSpielhG wegen des Fehlens der tatbestandlichen Voraussetzungen aus.

Selbst wenn man bei einer Spielhalle, die in einem räumlichen Verbund mit einer weiteren Spielhalle steht, die entsprechende Anwendung des § 12 Abs. 2 S. 1 SSpielhG zu einer Befreiung vom Mindestabstandsgebot eröffnet und das diesbezügliche Erfordernis zur Vermeidung unbilliger Härten im Einzelfall zur Abwendung eines unternehmensbezogenen Sonderopfers als ausreichend für eine Erlaubnis im Wege der Befreiung ansähe - etwa in einem Fall, in dem die beiden Verbundspielhallen die alleinige Geschäftsgrundlage wären -, kommt dies hier nicht in Betracht, weil im konkreten Fall die Antragstellerin über weitere Spielhallen, auch solche die vom Mindestabstandsgebot betroffen sind, verfügt und sich aus dem Verhältnis der Härtefallregelungen zueinander ergibt, dass ein solches Sonderopfer dann auf der Ebene der vom Mindestabstandsgebot betroffenen Spielhallen aufzulösen ist.

Ist danach ein Ermessen zugunsten der Antragstellerin im konkreten Fall nicht eröffnet, ist die Versagung der Erlaubnis für die Spielhalle I offensichtlich nicht zu beanstanden.

Dies rechtfertigt es im vorliegenden einstweiligen Rechtsschutzverfahren die begehrte einstweilige Duldung zu versagen.

Im Rahmen eines auf den Erlass einer Sicherungsanordnung gerichteten Verfahrens gemäß § 123 VwGO ist die Sach- und Rechtslage, gegebenenfalls im Hinblick auf die betroffenen Rechtsgüter vertieft, zu prüfen und zu berücksichtigen. Das für den Erfolg des Rechtschutzantrags erforderliche Vorliegen eines Anordnungsanspruchs setzt eine Prüfung der überwiegenden Erfolgsaussicht in der Hauptsache voraus. Je klarer sich die Erfolgsaussichten in der Hauptsache einschätzen lassen, umso mehr tritt eine reine (folgenorientierte) Interessenabwägung in den Hintergrund. Eine solche Interessenabwägung kommt dann in Betracht, wenn sich die Erfolgsaussichten in der Hauptsache nicht abschätzen lassen. Im konkreten Fall erweisen sich die Erfolgsaussichten der in der Hauptsache erhobenen Verpflichtungsklage auf Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Spielhalle I allerdings als nicht gegeben. Bei einer solchen Sachlage hat es auch im einstweiligen Rechtschutzverfahren bei der gesetzlichen Wertung des Erlöschens der Erlaubnis mit Ablauf des 30.06.2017 zu verbleiben.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist daher mit der sich aus § 154 Abs. 1 VwGO ergebenden Kostenfolge zurückzuweisen.

Der nach §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG festzusetzende Streitwert entspricht der Hälfte des Werts der Hauptsache des Verwaltungsrechtstreits um die begehrte Erlaubnis.