VG Saarlouis Beschluß vom 8.11.2017, 1 L 1997/17

Abhängigkeit einer Spielhallenerlaubnis vom Nichtbetrieb einer anderen Spielhalle im selben Gebäude

Leitsätze

Weder das Fachgesetz noch das Saarländische Verwaltungsverfahrensgesetz machen die Spielhallenerlaubnis davon abhängig, dass keine weitere Spielhalle ohne Erlaubnis in dem Gebäude/ Gebäudekomplex betrieben wird.

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klage -1 K 2024/17- gegen die Nebenbestimmung I. A) 3. - „Die Erlaubnis wird erst wirksam, wenn der tatsächliche Betrieb der im selben Gebäude befindlichen Spielhalle I endgültig eingestellt wird.“ - zu der Erlaubnis vom 09.10.2017 -Spielh119-2016 (2017)- zum Betrieb einer Spielhalle (Spielhalle II) wird angeordnet.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.

Der Streitwert wird auf 3.750,- EUR festgesetzt.

Gründe

Der zulässige Antrag der Antragstellerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat Erfolg.

Ihrem Begehren auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer am 17.10.2017 erhobenen Anfechtungsklage -1 K 2024/17- gegen die gemäß §§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO, 9 Abs. 3 S. 2 Saarländisches Spielhallengesetz (SSpielhG) kraft Gesetzes sofort vollziehbare Nebenbestimmung I. A) 3. - „Die Erlaubnis wird erst wirksam, wenn der tatsächliche Betrieb der im selben Gebäude befindlichen Spielhalle I endgültig eingestellt wird.“ - zu der Erlaubnis vom 09.10.2017 -Spielh119-2016 (2017)- zum Betrieb einer Spielhalle (Spielhalle II) ist zu entsprechen, da die Abwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin, von der Durchsetzung der ihr gegenüber ergangenen Nebenbestimmung verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an einer unverzüglichen, von einer aufschiebenden Wirkung nicht gehinderten Durchsetzung der angefochtenen Behördenentscheidung zum Nachteil des Antragsgegners ausfällt.

Gegen die streitige Nebenbestimmung ist die erhobene Klage zulässig, was auch vom Antragsgegner nicht infrage gestellt wird. Auf eine zulässige Anfechtungsklage ist einstweiliger Rechtschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO zu gewähren.

Weil der Bescheid der Antragsgegnerin die Wirksamkeit der beantragten Erlaubnis von der vorherigen endgültigen Einstellung des Betriebs der im selben Gebäude befindlichen Spielhalle I abhängig macht, handelt es sich um eine aufschiebende Bedingung im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 2 SVwVfG i.V.m. § 2 Abs. 2 SSpielhG. Diese Nebenbestimmung kann isoliert mit der Anfechtungsklage angegriffen werden. Eine in der Hauptsache auf unbedingte Gewährung der Erlaubnis gerichtete Verpflichtungsklage ist nicht zu erheben. Die Antragstellerin erstrebt insbesondere keine Erlaubnis, deren Gestattungswirkung über den bisherigen Erlaubnisinhalt hinausgeht.

vgl. BVerwG, Urteile vom 17.06.1999 - 3 C 20/98 -, NVwZ-RR 2000, 213; 22.11.2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221; 14.11.2007 - 6 C 1/07 -, NVwZ 2008, 906; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25.05.2016 - OVG 3 S 23.16 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.09.2013 - 6 S 788/13 -, GewArch 2014, 86; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17.09.2008 - 2 M 153/08 -, NVwZ-RR 2009, 239; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 11.01.1993 - 4 A 480/93 -, GewArch 1994, 164

Der Antragstellerin kommt auch ein Rechtsschutzbedürfnis hinsichtlich der Gewährung einstweiligen Rechtschutzes zu. Ohne diesen verfügte sie über keine Erlaubnis bezüglich der Spielhalle II, die erstmals am 04.09.1997 genehmigt wurde, und könnte deren Betrieb im Einklang mit der Rechtsordnung nicht weiterführen. Die tatsächliche Duldung durch den Antragsgegner über den 30.06.2017 hinaus war bis zur streitigen Bescheidung befristet und dauert nur im Hinblick auf dieses einstweilige Rechtsschutzverfahren fort. Ihr steht gleichfalls kein einfacheres Mittel zur Verfügung, um den Betreib der Spielhalle II fortzuführen. Die zwischen den Beteiligten streitige endgültige Einstellung des tatsächlichen Betriebs ihrer im selben Gebäude befindlichen Spielhalle I statt der Anrufung des Verwaltungsgerichts ist der Antragstellerin derzeit unter dem Gesichtspunkt der Gewährung effektiven Rechtsschutzes, dem auch ein einstweiliges Rechtsschutzverfahren dient, nicht zumutbar.

Zur erforderlichen Interessenabwägung ist zunächst auf die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs abzustellen. Ergibt diese Prüfung, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist und den Adressaten in seinen Rechten verletzt, vermag kein öffentliches Interesse die sofortige Vollziehung zu rechtfertigen. Erweist sich der Verwaltungsakt demgegenüber als offensichtlich rechtmäßig, ist dem öffentlichen Interesse am Vollzug dann der Vorrang vor dem Interesse am vorläufigen Nichtvollzug des Verwaltungsakts einzuräumen, wenn die Abwägung der konkreten Interessen der Beteiligten und der in der Sache sonst betroffenen öffentlichen oder privaten Interessen, insbesondere bezüglich des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, für die Zulässigkeit der sofortigen Vollziehung spricht. Der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG kommt die Aufgabe zu, nicht nur jeden Akt der Exekutive, der in die Rechte des Bürgers eingreift, vollständig der richterlichen Prüfung zu unterstellen, sondern auch irreparable Entscheidungen, wie sie durch die sofortige Vollziehung einer hoheitlichen Maßnahme eintreten können, soweit wie möglich auszuschließen. Dabei ist auch ein gesetzlich angeordneter Sofortvollzug in die Prüfung einzubeziehen. Die einfachgesetzliche Ausgestaltung beeinflusst auch die Anforderungen, die Art. 19 Abs. 4 GG an die Interessenabwägung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren stellt. Hat sich schon der Gesetzgeber für den Sofortvollzug entschieden, sind die Gerichte - neben der Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache - zu einer Einzelfallbetrachtung grundsätzlich nur im Hinblick auf solche Umstände angehalten, die von den Beteiligten vorgetragen werden und die Annahme rechtfertigen können, dass im konkreten Fall von der gesetzgeberischen Grundentscheidung ausnahmsweise abzuweichen ist. Es muss also über den Antrag auf Aufhebung, nicht über die Anordnung des Sofortvollzugs begründet entschieden werden.

entsprechend BVerfG, Beschluss vom 10. 10. 2003 - 1 BvR 2025/03 -, NVwZ 2004, 93

Bei den Erkenntnismöglichkeiten dieses einstweiligen Rechtsschutzverfahrens erweist sich die angefochtene Nebenbestimmung als offensichtlich rechtswidrig, so dass vorliegend dem Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der dagegen erhobenen Klage zu entsprechen ist.

Aus den Gründen des angefochtenen Bescheids ergibt sich, was auch zwischen den Beteiligten unstreitig ist, dass die Antragstellerin in dem Gebäudekomplex aufgrund der Genehmigung vom 04.09.1997 zwei Spielhallen betreibt und im Zuge der Übergangsbestimmungen nach dem 30.06.2017 primär die Spielhalle II am Standort weiterbetreiben möchte und für die Spielhalle I eine Ausnahmeerlaubnis als Härtefall erstrebt. Letzteres ist gleichfalls Gegenstand des Klageverfahrens -1 K 2024/17-. Im einstweiligen Rechtsschutzverfahren -1 L 2001/17-, über das noch nicht entschieden ist, erstrebt die Antragstellerin die Duldung des Betriebs der Spielhalle I bis zur rechtkräftigen Entscheidung des diesbezüglichen Hauptsacheverfahrens. Der Antragsgegner versicherte, aus einem Betrieb während des erstinstanzlichen Laufs der einstweiligen Rechtsschutzverfahren bezüglich der Spielhallen I und II keine für die Antragstellerin negativen Folgerungen zu ziehen beziehungsweise keine Vollstreckungsmaßnahmen zu ergreifen.

Durch ihre Präferenzerklärung hat die Antragstellerin die Erteilung einer „regulären Spielhallenerlaubnis nur für die Halle II an diesem Standort ermöglicht“ (so der streitige Bescheid). Mit Ausnahme der Nebenbestimmung I. A) 3. sind keine Gründe vorgetragen oder ersichtlich, die der Erlaubnis der Spielhalle II entgegenstehen.

Der Antragsgegner hat im Bescheid die streitige aufschiebende Bedingung dahingehend begründet:

„Zur Wahrung der zwingenden Vorschrift des § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG war die Wirksamkeit der Erlaubnis allerdings - aufschiebend bedingt - an die Einstellung des tatsächlichen Betriebes der nicht präferierten (anderen) Spielhalle I zu knüpfen, nachdem - wie im Folgenden noch dargelegt wird - die hilfsweise beantragte Erteilung einer Erlaubnis zum Weiterbetrieb der Spielhalle I unter Gewährung einer Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzession gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG abzulehnen war und die freiwillige Einstellung des Betriebes dieser Spielhalle I ausdrücklich abgelehnt worden war. Denn auch der unerlaubte (Weiter-) Betrieb der Spielhalle I durch denselben Betreiber steht gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG der Erteilung einer Erlaubnis zum (Weiter-) Betrieb der Spielhalle II entgegen. Die Aufnahme der entsprechenden Nebenbestimmung (aufschiebende Bedingung) in den Verwaltungsakt war daher erforderlich und gemäß § 36 Abs. 1, 2. Alternative SVwVfG zulässig, da sie sicherstellt, dass die gesetzliche Voraussetzung des § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG eingehalten wird.“

Der Antragsgegner ist der Ansicht, die streitige Nebenbestimmung sei „aus verfahrensökonomischer Sicht und zur Gewährleistung eines effektiven Vollzugs des Saarländischen Spielhallengesetzes“ gegenüber einer Schließungsanordnung und deren zwangsweisen Durchsetzung „vorzugswürdig und hinsichtlich der Eingriffsintensität zu Lasten der Antragstellerin geringer“.

Bei der gegebenen Sachlage bedarf es offensichtlich nicht der streitigen Nebenbestimmung, um die Erlaubnisfähigkeit der Räumlichkeit der Spielhalle II herzustellen.

vgl. zur Rechtfertigung von Nebenbestimmungen: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 06.10.2016 - 4 A 2188/13 -, juris

Nebenbestimmungen müssen sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung bewegen.

so SL Drs 15/15 zum Gesetz zur Neuregelung des Glücksspielwesens im Saarland, S. 70

Weder das Fachgesetz noch das Saarländische Verwaltungsverfahrensgesetz machen die Konzession davon abhängig, dass keine weitere Spielhalle ohne Erlaubnis in dem Gebäude/ Gebäudekomplex betrieben wird.

Nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG „ist die Erlaubnis zu versagen, wenn eine Spielhalle in baulichem Verbund mit einer oder mehreren weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht wird (Mehrfachkonzession)“. Aus der Anführung des Begriffs „Mehrfachkonzession“ ergibt sich, dass § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG den Fall erfasst, dass bereits eine Erlaubnis besteht. Zu der können in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex keine weiteren Erlaubnisse hinzutreten. In diesem Sinne heißt es auch im Gesetzesentwurf, Drs 15/15, S. 71:

„Gemeint sind hierbei die zunehmend anzutreffenden Mehrfachkonzessionen in Form von „Entertainment-Centern“, die in einem Gebäude oder einem räumlichen Verbund mehrere Spielhallen jeweils mit Einzelkonzessionen zusammenfassen.“

Erst die behördlich erlaubte Spielhalle kann Ausgangspunkt für die Prüfung des Härtefalls sein.

so Beschluss der Kammer vom 04.09.2017 - 1 L 1244/17 -, juris

Dies gilt auch für die Härtefallentscheidung bei Mehrfachkonzessionen, § 12 Abs. 2 S. 2 SSpielhG, und erfordert keine andere Bewertung in den Fällen, in denen im Rahmen der Übergangsbestimmungen nach dem 30.06.2017 auf Grund tatsächlicher Duldung - sei es wie hier durch den Antragsgegner oder etwa auf Grund gerichtlicher Entscheidung - ein Antragsteller tatsächlich mehrere Spielhallen in einem Gebäude/ Gebäudekomplex betreibt. Auch in diesen Fällen bedarf es zuerst der behördlichen Erlaubnis einer Spielhalle, um überhaupt den Anwendungsbereich der §§ 3 Abs. 2 Abs. 2 Nr. 1, 12 Abs. 2 S. 2 SSpielhG zu eröffnen.

Der Gedanke, der wohl der angefochtenen Nebenbestimmung zu Grunde liegt, dass die Spielhalle I mit ihrer gleichzeitigen und in einem Bescheid ergangenen negativen Bescheidung und dem damit verbundenen Wegfall ihrer bisherigen behördlichen Duldung nun ohne Erlaubnis und damit - ohne eine neuerliche behördliche oder gerichtliche (vorläufige) Gestattung des Weiterbetriebs - zu schließen ist, lässt unberücksichtigt, dass dieser Umstand etwas anderes ist als die hier als aufschiebende Bedingung der Antragstellerin zur Genehmigung der Spielhalle II aufgegebene endgültige Einstellung des Betriebs der Spielhalle I. Die Erlaubnis- und Eingriffstatbestände des Glücksspielstaatsvertrags und des Saarländischen Spielhallengesetzes sehen die vom Antragsgegner erstrebte „effektive Umsetzung“, insbesondere auch mit Blick auf die Regelungen des Übergangsverfahrens zum 30.06.2017, nicht vor. Um von der „regulären Erlaubnis“ hinsichtlich der Spielhalle II Gebrauch zu machen, ist die Antragstellerin nicht gezwungen, ihr Recht aufzugeben („endgültig eingestellt“), den von ihr behaupteten Anspruch hinsichtlich der Spielhalle I gerichtlich weiterzuverfolgen. Demnach kann auch nicht die Ansicht des Antragsgegners geteilt werden, die streitige Nebenbestimmung sei hinsichtlich der Eingriffsintensität zu Lasten der Antragstellerin geringer. Die vorliegende Versagung der Erlaubnis für die Spielhalle I ermöglicht, wenn diese unrechtmäßig betrieben wird, ein Einschreiten gegen diese, wie auch im streitigen Bescheid unter Hinweis auf das Anhörungsschreiben vom 25.09.2017 angekündigt, und deren unerlaubter Betrieb begründet möglicherweise die Unzuverlässigkeit des Betreibers, rechtfertigt jedoch wegen des seit 1997 bestehenden Bestandsinteresses der Antragstellerin hinsichtlich der Spielhalle II weder das Beifügen einer aufschiebenden noch einer auflösenden Bedingung mit Blick auf die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob hinsichtlich Spielhalle I eine Härtefallerlaubnis zu erteilen ist.

vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 - 6 C 37/14 -, BVerwGE 153, 301

Dem Antrag ist daher mit der sich aus § 154 Abs. 1 VwGO ergebenden Kostenfolge zu entsprechen. Eines weiteren rechtlichen Hinweises bedurfte es zur Gewährung rechtlichen Gehörs nicht.

Der nach §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG festzusetzende Streitwert entspricht der Hälfte des Werts der Hauptsache des Verwaltungsrechtstreits um die Nebenbestimmung.