OVG Saarlouis Beschluß vom 29.8.2017, 1 A 399/17

Widerruf der Versicherungsvermittlererlaubnis bei rechtskräftiger Verurteilung wegen Betrugs

Leitsätze

Nach der gesetzlichen Vorgabe des § 34 d Abs. 2 Nr. 1 2. Hs. GewO ist bei Vorliegen eines rechtskräftigen Strafurteils bzw. Strafbefehls wegen Betrugs im Regelfall der Tatbestand der Unzuverlässigkeit erfüllt und der Widerruf der Versicherungsvermittlererlaubnis von daher rechtmäßig.



Diese Regelvermutung kann im Einzelfall durch besondere in der Person oder im Verhalten des Vermittlers bzw. in den Umständen der Tatbegehung oder der Strafbemessung liegende Gründe ausnahmsweise widerlegt sein.



Der Vortrag des Erlaubnisinhabers, die rechtskräftige Verurteilung basiere auf einer strafprozessual unzulässigen Verständigung im Sinn des § 257 c StPO, einem nicht auf seine Glaubwürdigkeit geprüften Geständnis und dem Absehen des Strafgerichts von einer gebotenen Beweisaufnahme, weswegen die Verwaltungsbehörde und die Verwaltungsgerichte im Widerrufsverfahren zur eigenständigen Prüfung der Strafbarkeit berufen seien, ist nicht geeignet, die Regelvermutung des § 34 d Abs. 2 Nr. 1 2. Hs. GewO zu widerlegen.

Tenor

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Februar 2017 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes - 1 K 2045/15 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 15.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das im Tenor bezeichnete Urteil des Verwaltungsgerichts ist zulässig, aber unbegründet.

Das Vorbringen des Klägers in seinem zur Begründung seines Zulassungsantrags eingereichten Schriftsatz vom 8.5.2017, das den Umfang der vom Senat vorzunehmenden Prüfung gemäß § 124 a Abs. 4 Satz 3 und Abs. 5 Satz 2 VwGO begrenzt, lässt auch bei ergänzender Berücksichtigung des Vorbringens in dem Schriftsatz vom 3.7.2017 nicht die Feststellung zu, dass ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils bestehen (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) bzw. dass dem Verwaltungsgericht ein Verfahrensfehler unterlaufen ist, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen, wenn gegen die Richtigkeit des Urteils gewichtige Gesichtspunkte sprechen. Davon ist auszugehen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden und sich nicht ohne nähere Prüfung die Frage beantworten lässt, ob die Entscheidung möglicherweise im Ergebnis aus einem anderen Grund richtig ist.(Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 23. Aufl. 2017, § 124 Rdnr. 7)

Das Vorbringen des Klägers vermag die Ergebnisrichtigkeit des erstinstanzlichen Urteils nicht zu erschüttern. Er argumentiert, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass das Strafgericht, das ihn durch Strafbefehl vom 24.3.2014 wegen Betrugs verurteilt hat, rechtsstaatswidrig die Sachverhaltsermittlung außer Acht gelassen und ihn unter Nichtbeachtung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Anforderungen an eine zulässige strafprozessuale Verständigung(BVerfG, Urteil vom 19.3.2013 - 2 BvR 2628/10 u.a. -, juris) verurteilt habe. Das Strafverfahren habe gravierende Mängel aufgewiesen, was, ohne dass es um ein Neuaufrollen des Strafprozesses gehe, zur Folge haben müsse, dass die Beklagte und die Verwaltungsgerichte in dem ordnungsrechtlichen Verfahren betreffend den Widerruf seiner Versicherungsvermittlererlaubnis unter Ausblendung der Tatsache der rechtskräftigen strafgerichtlichen Verurteilung eigenständig festzustellen hätten, ob seine Zuverlässigkeit zu verneinen sei. Diese Sichtweise wird der der Einschreitensnorm des § 34d Abs.2 Nr.1 GewO zugrunde liegenden Konzeption des Gesetzgebers nicht gerecht.

Strafgerichtliche Verurteilungen durch Strafurteile oder diesen nach Maßgabe des § 410 Abs. 3 StPO gleichgestellte Strafbefehle können in Bezug auf die Rechtmäßigkeit weiterer hieran anknüpfender Sanktionen oder eines ordnungsbehördlichen Einschreitens in unterschiedlicher Ausgestaltung Vorwirkungen entfalten.

So gilt etwa im Disziplinarrecht, dass die tatsächlichen Feststellungen in einem rechtskräftigen Strafurteil in einem Disziplinarverfahren, das denselben Sachverhalt zum Gegenstand hat, für das Disziplinargericht nach § 57 Abs. 1 Satz 1 BDG bindend sind, sofern nicht unter den Voraussetzungen des Satzes 2 der Vorschrift Veranlassung zu einem Lösungsbeschluss besteht. Hintergrund ist, dass der Gesetzgeber die Aufklärung eines sowohl strafrechtlich als auch disziplinarrechtlich bedeutsamen Sachverhalts sowie die Sachverhalts- und Beweiswürdigung den Strafgerichten übertragen hat. Das Disziplinargericht hat indes nach der Gesetzeslage gemäß § 57 Abs. 1 Satz 2 BDG die erneute Prüfung solcher Feststellungen zu beschließen, die offenkundig unrichtig sind. Ein Lösungsbeschluss ist beispielsweise geboten, wenn das Strafurteil in einem ausschlaggebenden Punkt, etwa weil es auf einem inhaltsleeren Formalgeständnis beruht, unter offenkundiger Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften zustande gekommen ist und ihm daher keine Bindungswirkung zukommt.(BVerwG, Beschluss vom 1.3.2003 - 2 B 78/12 -, juris Rdnr. 9; BVerwG 2. Wehrdienstsenat, Urteil vom 16.1.2014 - 2 WD 31/12 -, juris) Zu sehen ist, dass diese ausnahmsweise bestehende Möglichkeit der Lösung von den Feststellungen in einem strafgerichtlichen Urteil vom Gesetzgeber selbst unter engen tatbestandlichen Voraussetzungen (offenkundig unrichtig) vorgegeben ist und nicht einer Verwaltungsbehörde zuerkannt wird, sondern den (Disziplinar-)Gerichten vorbehalten ist.

Hinsichtlich gewerberechtlicher Untersagungsverfügungen sieht die Gesetzeslage vor, dass die Verwaltungsbehörde, die einen Sachverhalt im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung berücksichtigen will, der Gegenstand der Urteilsfindung in einem Strafverfahren gewesen ist, zum Nachteil des Gewerbetreibenden hinsichtlich der Feststellungen des Sachverhalts nicht von dem Inhalt des Urteils abweichen darf. Entsprechend stellt sich die Rechtslage im Rahmen von Approbationswiderrufsverfahren dar, in denen die in einem rechtskräftigen Strafurteil enthaltenen tatsächlichen und rechtlichen Feststellungen regelmäßig zur Grundlage einer behördlichen oder gerichtlichen Beurteilung der betroffenen Persönlichkeit, insbesondere der Frage, ob sie die Gewähr bietet, in Zukunft die berufsspezifischen Vorschriften und Pflichten zu beachten, gemacht werden können, soweit sich nicht gewichtige Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit solcher Feststellungen ergeben.(BVerwG, Beschlüsse vom 6.3.2003 - 3 B 10/03 -, juris Rdnr. 2 m.w.N., und vom 26.9.2002 3 C 37/01 -, juris Rdnrn. 21 ff.) Gewichtige Anhaltspunkte in diesem Sinne liegen vor, wenn Wiederaufnahmegründe nach § 359 StPO gegeben sind.(BVerwG, Beschluss vom 13.5.2013 - 3 B 101/12 -, juris Rdnr. 4) In den beschriebenen Regelungszusammenhängen geht es jeweils - anders als vorliegend - um die Frage, inwieweit die tatsächlichen und rechtlichen Feststellungen in einem Strafurteil die Ordnungsbehörde bzw. die Verwaltungsgerichte binden bzw. - ohne dass die Verurteilung für sich genommen bereits durchschlüge - Rückschlüsse im Rahmen einer berufsspezifischen Zuverlässigkeitsprüfung tragen.

Eine andere Konzeption hat der Gesetzgeber im Waffenrecht bzw. - fallbezogen von Relevanz - in den gewerberechtlichen Regelungen der §§ 34 b, 34 c, 34 d, 34 e und 34 f GewO gewählt. Im Waffenrecht verneint der Gesetzgeber selbst kraft der Regelung des § 5 Abs. 1 Nr. 1 WaffG die waffenrechtliche Zuverlässigkeit bei Vorliegen bestimmter Verurteilungen ausnahmslos bzw. in § 5 Abs. 2 Nr. 1 WaffG bezüglich der unter Buchst. a bis Buchst. c näher bezeichneten Verurteilungen im Regelfall.(vgl. BVerwG, Urteil vom 24.4.1990 1 C 29/89-, juris Rdnrn. 13 ff.) Eine solche Regelfallvermutung der Unzuverlässigkeit beinhaltet auch die vorliegend einschlägige Regelung des § 34 d Abs. 2 Nr. 1 2. Hs. GewO.

Hiernach besitzt die erforderliche Zuverlässigkeit kraft gesetzlicher Anordnung in der Regel nicht, wer in den letzten fünf Jahren wegen Betrugs rechtskräftig verurteilt worden ist. Angesichts dieser Tatbestandsausgestaltung ist die im bisherigen Verfahren kontrovers diskutierte Frage, ob der Beklagte bzw. die Gerichte im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung an die im strafgerichtlichen Urteil bzw. in dem Strafbefehl getroffenen Feststellungen zum Sachverhalt gebunden sind, nicht aufgeworfen. Von Relevanz ist im Rahmen der Tatbestandsprüfung des § 34d Abs. 2 Nr. 1 2. Hs. GewO für das Eingreifen der Regelvermutung allein, ob binnen fünf Jahren vor Ergehen der letzten behördlichen Entscheidung über den Widerruf der Erlaubnis eine rechtskräftige Verurteilung wegen Betrugs erfolgt ist. Mithin ist die ordnungsrechtliche Zuverlässigkeitsprüfung im Regelfall - mit negativem Ergebnis - beendet, wenn - wie vorliegend - eine einschlägige rechtskräftige Verurteilung erfolgt ist. Die Vorschrift knüpft bereits an die Tatsache einer strafgerichtlichen Verurteilung bestimmte Rechtsfolgen. Demgemäß sind die Behörde und die Verwaltungsgerichte regelmäßig nicht zu weiteren eigenen Ermittlungen verpflichtet.(BayVGH, Beschluss vom 19.1.2015 - 22 ZB 14.2220 -, juris Rdnrn. 7 ff.) Ob die Verurteilung das Ergebnis einer Beweisaufnahme oder einer nach Maßgabe des § 257 a StPO zulässigen - bzw. wie im Zulassungsverfahren geltend gemacht unzulässigen - Verständigung ist, auf einem wirksamen oder unwirksamen Geständnis beruht oder ob in den Entscheidungsgründen tatsächliche Feststellungen aufzeigt sind, die dem Schuldspruch zugrunde gelegt sind, ist für die Erfüllung des Tatbestandsmerkmals der rechtskräftigen Verurteilung ohne Relevanz.

Auch im Rahmen der weiteren Prüfung, ob die Regelvermutung ausnahmsweise nicht greift, spielen Einzelheiten dieser Art, etwa die Frage, ob der Sachverhalt für den Erlass eines Strafbefehls hinreichend aufgeklärt gewesen ist oder ob strafprozessual eine Vernehmung von Zeugen angezeigt gewesen wäre, nach der gesetzlichen Konzeption des § 34d Abs. 2 Nr. 1 GewO keine Rolle.

Die gesetzliche Formulierung „in der Regel“ lässt zunächst die Möglichkeit offen, die Unzuverlässigkeit auch auf andere, in der Vorschrift nicht ausdrücklich benannte Tatsachen zu stützen, und stellt andererseits klar, dass ganz besondere Umstände den Erlaubnisbewerber bzw. -inhaber trotz strafgerichtlicher Verurteilung als zuverlässig erscheinen lassen können, auch wenn solche Ausnahmen nur selten vorkommen werden.(Bleutge in Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Kommentar, Band 1, Stand Dezember 2016, zu der insoweit gleichlautenden Vorschrift des § 34 b GewO, Rdnr. 20)

Allgemein ist in der Rechtsprechung zur Widerlegung der Regelvermutung des § 34d Abs. 2 Nr. 1 GewO bzw. vergleichbarer gesetzlicher Regelvermutungen anerkannt, dass die Annahme der Zuverlässigkeit vor Ablauf der Fünfjahresfrist besonderer Rechtfertigung bedarf. Entscheidungserheblich sind persönlichkeitsbedingte bzw. tatspezifische Umstände des Einzelfalls, etwa die Schwere der Tat, die Art und Höhe der Strafe, die Situation der Tatbegehung - d.h. ob die Tat aus einer besonderen, sich nicht wiederholenden Situation heraus begangen worden ist -, die seit dem Begehen der Straftat als solcher vergangene Zeit und das Verhalten des Verurteilten nach der Straftat sein können, wobei allein eine straffreie Führung keine Berücksichtigung finden kann.(BayVGH, Beschluss vom 25.9.2012 - 22 ZB 12.731 -, juris Rdnr. 10 f.; OVG Berlin-Brandenburg,  Beschluss vom 19.8.2010 - 1 M 73/10 -, juris Rdnrn. 5 ff.; Friauf, Kommentar zur GewO, Band 2, 285. Lfg. Juli 2015, § 34 d Rdnr. 34 a, mit entsprechenden Nachweisen aus der Rechtsprechung)

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend aufgezeigt, dass die Höhe der gegenüber dem Kläger verhängten Gesamtstrafe von sieben Monaten und der Umstand, dass seiner rechtskräftigen Verurteilung insgesamt vier Taten zugrunde liegen, die jeweils mit Einzelstrafen von sechs Monaten belegt wurden, eindeutig gegen eine Ausnahmesituation im aufgezeigten Sinne und damit gegen die Widerlegung der gesetzlich normierten Regelvermutung sprechen. Zuzustimmen ist dem Verwaltungsgericht auch darin, dass der Umstand, dass der Kläger im vorliegenden Verfahren das Begehen der Straftaten, wegen derer der Strafbefehl erlassen wurde, bestreitet und geltend macht, der Strafbefehl sei das Ergebnis einer Verständigung, die er zudem im Rahmen des Zulassungsverfahrens als strafprozessual unzulässig bezeichnet, keine ihm günstigere Einschätzung rechtfertigt.

Im Rahmen der Prüfung, ob es - dem Vortrag des Klägers folgend - ausnahmsweise gerechtfertigt ist, die Zuverlässigkeit eines Erlaubnisbewerbers oder -inhabers trotz rechtskräftiger Verurteilung wegen einer Katalogstraftat zu bejahen, ist neben dem Fehlen einer dem § 57 Abs. 1 Satz 2 BDG vergleichbaren gesetzlichen Vorgabe schließlich auch der Entstehungshintergrund des § 34 d Abs. 2 Nr. 1 GewO in den Blick zu nehmen.

§ 34 d Abs. 2 Nr. 1 GewO dient der Umsetzung europarechtlicher Vorgaben.(BT-Drs. 16/1935 vom 23.6.2006, S. 18) Nach Erwägungsgrund 14 der Richtlinie 2002/92/EG (Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9.12.2002 über Versicherungsvermittlung) unterliegen Versicherungsvermittler „strengen beruflichen Anforderungen in Bezug auf Sachkompetenz, Leumund, Berufshaftpflichtschutz und finanzielle Leistungsfähigkeit“. Dies konkretisierend müssen Versicherungsvermittler nach Art. 4 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 der Richtlinie einen guten Leumund besitzen. Als „Mindestanforderung“ dürfen sie nach Satz 2 der Vorschrift nicht im Zusammenhang mit schwerwiegenden Straftaten in den Bereichen Eigentums- oder Finanzkriminalität ins Strafregister oder ein gleichwertiges einzelstaatliches Register eingetragen sein. Nach diesen europarechtlichen Vorgaben ist eine einschlägige Eintragung im innerstaatlichen Strafregister - unabhängig von Strafart und Strafmaß - ein den guten Leumund bzw. die Zuverlässigkeit ausschließender Tatbestand. Dies sowie die ausdrückliche Vorgabe „strenger beruflicher Anforderungen“ haben den innerstaatlichen Gesetzgeber veranlasst, die Straftat des Betrugs auch bei Verurteilung „nur“ zu einer Geldstrafe - während etwa im Tatbestand des für das Versteigerergewerbe geltenden § 34 b Abs. 4 Nr. 1 GewO eine Freiheitsstrafe gefordert ist - als schwerwiegende Straftat im Bereich der Finanzkriminalität einzuordnen. Diese gesetzgeberische Wertung muss bei der Beurteilung, ob es unter den Umständen des Einzelfalls gerechtfertigt erscheint, die Regelvermutung als widerlegt anzusehen, Beachtung finden.

Im Kern will der Kläger das Nichtvorliegen eines Regelfalls aus seinem Vorbringen herleiten, der Schuldspruch des Strafbefehls, mithin die Tatsache seiner Verurteilung, werde nach dem Hergang des Strafverfahrens den maßgeblichen strafprozessualen Anforderungen und dem Rechtsstaatsprinzip nicht gerecht. Dies zu beurteilen unterliegt indes nicht der Disposition der Verwaltungsbehörde.

Ganz abgesehen davon, dass der Kläger den Schuldspruch des Strafbefehls hingenommen, also davon abgesehen hat, die Rechtmäßigkeit seiner Verurteilung in materieller und insbesondere strafprozessualer Hinsicht im gesetzlich vorgesehenen Instanzenzug einer strafgerichtlichen Überprüfung zuzuführen, wäre sein Vorbringen selbst strafprozessual nicht geeignet, zu seinen Gunsten eine Wiederaufnahme des rechtskräftig abgeschlossenen Strafverfahrens zu rechtfertigen. Denn die seinerseits angeführten Umstände erfüllen keinen der in § 359 StPO enumerativ aufgeführten Wiederaufnahmegründe.

Angesichts dessen ist die Behauptung, eine in einem gewerberechtlichen Widerrufsverfahren kraft gesetzlicher Anordnung im Regelfall die Zuverlässigkeit ausschließende rechtskräftige Verurteilung beruhe auf der Verletzung strafprozessualer Vorschriften bzw. auf einer unterbliebenen Beweiserhebung oder Beweiswürdigung, gemessen am Prüfprogramm einer ordnungsrechtlichen Zuverlässigkeitsbeurteilung erst recht nicht geeignet, die dortige Regelvermutung - hier des § 34 d Abs. 2 Nr. 1 2.Hs. GewO - zu widerlegen.

Dieser Vortrag befasst sich nicht mit Besonderheiten des Einzelfalls, die es ausnahmsweise rechtfertigen könnten, entgegen der Einschätzung des Gesetzgebers einer einschlägigen rechtskräftigen Verurteilung im Rahmen der - wie aufgezeigt insbesondere an der Persönlichkeit des Erlaubnisinhabers, etwaigen besonderen Umständen der Tatbegehung, der Strafbemessung bzw. einem Bemühen um Wiedergutmachung zu orientierenden - Zuverlässigkeitsprüfung kein durchschlagendes Gewicht beizumessen. Der Kläger will vielmehr den Verwaltungsbehörden und den Verwaltungsgerichten die außerhalb ihres Kompetenzbereichs angesiedelte Prüfung überbürden, ob ein Strafurteil - zumal ein rechtskräftiges Strafurteil - materiell und formell rechtmäßig ist.

Lediglich am Rande sei angemerkt, dass die Argumentation des Klägers vor dem Hintergrund, dass er es in strafrechtlicher Hinsicht offenbar aus prozesstaktischen Gründen als für ihn vorteilhaft angesehen hat, den Strafbefehl zu akzeptieren, eher gegen als für die Annahme seiner Zuverlässigkeit spricht.

Nach alldem bedarf keiner vertieften Ausführungen, dass die klägerseits als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage der Bindungswirkung eines aufgrund einer nicht den Anforderungen des § 257 c StPO entsprechenden Absprache ergangenen Strafbefehls für die Beurteilung der Zuverlässigkeit fallbezogen nicht klärungsbedürftig ist. Angesichts der aufgezeigten gesetzgeberischen Konzeption, die der Regelung des § 34 d Abs. 2 Nr. 1 GewO zugrunde liegt, stellt diese Frage sich im Rahmen der ordnungsrechtlichen Beurteilung seiner Zuverlässigkeit nicht.

Demgemäß steht schließlich auch außer Zweifel, dass dem Verwaltungsgericht ein Verfahrensfehler in Gestalt einer unterbliebenen Sachaufklärung nicht unterlaufen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 63 Abs. 2, 47 Abs.3 und Abs. 1, 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG in Verbindung mit Nr. 54.1 der Empfehlungen des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.