OVG Saarlouis Beschluß vom 6.6.2016, 1 A 135/15

Verwendungszulage; haushaltsrechtliche Voraussetzungen; Topfwirtschaft, Ermittlung des Haushaltsanschlags für die Personalausgaben; ausreichende Finanzmittel

Leitsätze

1. § 46 BesG SL 2008 setzt auf der Ebene des Haushaltsplans keine feste Verknüpfung zwischen einem konkret-funktionellen Amt (Dienstposten) und einer bestimmten Planstelle voraus. Vielmehr gilt die Vorschrift unabhängig vom System der Zuordnung der Planstellen zu einzelnen Dienstposten innerhalb der vom jeweiligen Haushaltstitel erfassten Behörden und ist daher auch auf den Bereich der sog. Topfwirtschaft anzuwenden (im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 25.9.2014 - 2 C 16.13 -).



2. Die vom Beklagten vorgetragenen Besonderheiten bei der Ermittlung des Haushaltsanschlags für die Personalausgaben im Rahmen der Erstellung des Haushaltsplans im Saarland geben keinen Anlass, von vorstehenden Grundsätzen abzuweichen.

Tenor

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Juni 2015 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes - 2 K 1012/13 - wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Zulassungsverfahrens trägt der Beklagte.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 4.584,56 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das im Tenor näher bezeichnete Urteil des Verwaltungsgerichts ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.

Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht den Beklagten unter Aufhebung entgegenstehender Bescheide verpflichtet, dem beim Finanzamt A-Stadt als Vorsteher eingesetzten Kläger eine Verwendungszulage (im Sinne einer Ausgleichszulage) in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Besoldungsgruppen A 15 und A 16 für den Zeitraum vom 1.5.2009 bis 31.12.2009 nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu gewähren. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, dass die Anspruchsvoraussetzungen nach § 46 Abs. 1 des gemäß der Anlage zu § 1 Abs. 2 des Saarländischen Besoldungsgesetzes als Landesrecht fortgeltenden Bundesbesoldungsgesetzes in der am 31.8.2006 geltenden Fassung, geändert durch Art. 3, Art. 5 des Gesetzes vom 20.6.2012 (Amtsblatt 2012, Seite 195) - im folgenden: BesG SL 2008 - vorlägen. Insbesondere seien angesichts der aktuellen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.9.2014 - 2 C 16.13 - auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass im Stellenplan für die Finanzämter des Saarlandes eine feste haushaltsrechtliche Verknüpfung zwischen dem wahrgenommenen Dienstposten und einer Planstelle nicht vorgenommen werde (sog. haushaltsrechtliche Topfwirtschaft), auch die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes im Sinne von § 46 Abs. 1 BesG SL 2008 im streitbefangenen Zeitraum erfüllt, da einer Beförderung des Klägers kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegengestanden habe.

Das den Prüfungsumfang im Zulassungsverfahren begrenzende Vorbringen des Beklagten im Schriftsatz vom 6.8.2015 gibt keine Veranlassung, das erstinstanzliche Urteil einer Überprüfung in einem Berufungsverfahren zuzuführen. Aus der Antragsbegründung ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung bestehen dann, wenn gegen deren Richtigkeit nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte sprechen, wovon immer dann auszugehen ist, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird

BVerfG, Beschlüsse vom 23.6.2000 – 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163, 1164, und vom 3.3.2004 – 1 BvR 430/03 -, NJW 2004, 2511.

Diese Voraussetzungen sind fallbezogen nicht gegeben.

Nach der bereits angesprochenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.9.2014 sind die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes im Sinne von § 46 Abs. 1 BBesG erfüllt, wenn der Beförderung des betreffenden Beamten kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegensteht. Für seine Beförderung muss eine freie Planstelle der entsprechenden Wertigkeit vorhanden sein. Maßgeblich sind die einschlägigen Vorgaben des jeweiligen Haushaltstitels des Haushaltsplans, also die Bereitstellung von Planstellen der betreffenden Besoldungsgruppe für die vom jeweiligen Haushaltstitel erfassten Behörden. Zu berücksichtigen sind insoweit allein die ins Detail gehenden Festlegungen des Haushaltsplans, nicht dagegen die lediglich darauf aufbauenden Entscheidungen der Exekutive, die die Planstellen den einzelnen vom Haushaltstitel erfassten Behörden zuweisen. Denn der Haushalt, auf den es beim Begriff der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ ankommt, wird durch den Gesetzgeber und nicht durch die Exekutive bestimmt. Entscheidungen der Exekutive sind hier nur von Bedeutung, wenn sie auf entsprechenden gesetzlichen Vorgaben oder Ermächtigungen beruhen, wie etwa „kw-Vermerke“ oder eine Haushaltssperre. Haushaltsrechtliche Voraussetzungen im vorstehenden Sinne sind z.B. auch die kommunalaufsichtsrechtlichen Vorschriften des Landesrechts und darauf beruhende Verfügungen der Aufsichtsbehörden mit der Folge der Einschränkung der gemeindlichen Haushaltsbefugnisse (sog. Nothaushaltsrecht) § 46 BBesG setzt auf der Ebene des Haushaltsplans keine feste Verknüpfung zwischen einem konkret-funktionellen Amt (Dienstposten) und einer bestimmten Planstelle voraus. Vielmehr gilt die Vorschrift unabhängig vom System der Zuordnung der Planstellen zu einzelnen Dienstposten innerhalb der vom jeweiligen Haushaltstitel erfassten Behörden. Die Zulage ist auch in Fällen zu zahlen, in denen der Dienstherr auf die ihm mögliche Anpassung der Anzahl der Dienstposten an die der Planstellen der entsprechenden Wertigkeit verzichtet hat

BVerwG, Urteile vom 25.9.2014 - 2 C 16.13 -, Juris Rdnr. 13, 14, 15, 16, 18, vom 10.12.2015 - 2 C 28/13 -, Juris, Rdnr. 19 sowie vom 28.4.2005 - 2 C 29/04 -, Juris, Rdnr. 17, 18.

Nach Maßgabe dieser Grundsätze, denen der Senat unter Aufgabe seiner bisherigen Rechtsprechung

OVG des Saarlandes, Urteil vom 6.4.2011 - 1 A 19/11 -, Juris Rdnr. 41

folgt, begegnet die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen nach § 46 Abs. 1 BesG SL 2008 fallbezogen vorliegen, keinen ernstlichen Zweifeln. Als grundlegende haushaltsrechtliche Voraussetzung im Sinne des § 46 Abs. 1 BesG SL 2008 bestimmt § 49 Abs. 1 LHO, dass ein Amt nur zusammen mit der Einweisung in eine besetzbare Planstelle verliehen werden darf. Dem für den streitbefangenen Zeitraum vom 1.5.2009 bis zum 31.12.2009 maßgeblichen Haushaltsplan des Saarlandes für das Rechnungsjahr 2009 ist zu entnehmen, dass in den im Einzelplan 04 für den Geschäftsbereich des Ministeriums der Finanzen unter Kapitel 0404 (Finanzämter) dargestellten Personalausgaben in Titel 422 01 061 (Dienstbezüge der planmäßigen Beamten) insgesamt vier Planstellen der Besoldungsgruppe A 16 bereit gestellt waren. Damit stand nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts und dem übereinstimmenden Vorbringen beider Beteiligter eine besetzbare Planstelle der Wertigkeit A 16 im Haushaltsplan der Finanzämter zur Verfügung. Einschränkende gesetzliche Vorgaben oder Ermächtigungen, wie etwa ein Wegfallvermerk nach § 47 Abs. 1 LHO oder ein Sperrvermerk nach § 22 LHO, sind in der Ausweisung der betreffenden Planstellen nicht enthalten.

Maßgeblich für das Vorliegen der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Sinne des § 46 Abs. 1 BesG SL 2008 ist, dass der Haushaltsplan der Feststellung und Deckung des zur Erfüllung der Aufgaben im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendigen Finanzbedarfs dient (§ 2 Satz 1 LHO). Die Ausgaben sind nach Zwecken getrennt zu veranschlagen und, soweit erforderlich, zu erläutern (§ 17 Abs. 1 Satz 1 LHO). Dies heißt, dass der Haushaltsgesetzgeber mit jeder und für jede im Haushaltsplan vorgesehene Planstelle die erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung stellt, um jedem Beamten, dem eine Planstelle zugewiesen ist oder im Verlauf des Haushaltsjahres zugewiesen wird, zu besolden und die sonstigen gesetzlich vorgegebenen Leistungen zu erbringen.

Dass der Haushaltsgesetzgeber sich bei der Beschlussfassung über den Haushaltsplan 2009 - ebenso wie in den vorangegangenen und den nachfolgenden Jahren - dieser Vorgaben bewusst war und diese demgemäß in die Veranschlagung der Ausgaben für die planmäßigen Beamten der Finanzverwaltung eingeflossen sind, belegt die Anmerkung „Zu Titel 422 01: Veranschlagt sind: 1. Dienstbezüge, Zulagen und Sonderzuwendungen … 41 399 400 Euro“.

Damit war die Finanzverwaltung im Jahr 2009 haushaltsrechtlich ermächtigt, die vierte im Haushaltsplan vorgesehene Planstelle der Wertigkeit A 16 zu besetzen. Für hierdurch bedingte Ausgaben, die der allgemeinen Besoldung zuzurechnen sind, enthielt der Haushaltsplan eine Deckungszusage. Denn allein bezüglich Personalausgaben, die nicht auf Gesetz oder Tarifvertrag beruhen, sieht § 51 LHO vor, dass diese nur geleistet werden, wenn dafür Ausgabemittel besonders zur Verfügung gestellt sind. Gesetzlich vorgegebene Besoldungsansprüche sind hingegen haushaltsrechtlich abgesichert.

Daraus folgt, dass mit der im Haushaltsplan vorgesehenen Planstelle die für eine Besoldung des Klägers nach der Besoldungsgruppe A 16 erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung standen und einer Beförderung des Klägers in die Besoldungsgruppe A 16 im Zeitraum vom 1.5.2009 bis zum 31.12.2009 kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegenstand. Soweit der Dienstherr eine solche Planstelle nicht besetzt, stehen die entsprechenden Haushaltsmittel für die Zahlung einer Zulage nach § 46 BesG SL 2008 an Beamte zur Verfügung, die seit längerer Zeit höherwertige Funktionsämter ausüben.

Dem kann der Beklagte nicht mit Erfolg entgegen halten, dass die Haushaltsmittel im Haushaltsplan nicht in der vom Verwaltungsgericht angenommenen Höhe zur Verfügung gestanden hätten, weil der im Kapitel 0404 des Haushaltsplanes des Saarlandes unter dem Titel 422 01 für das jeweilige Haushaltsjahr ausgewiesene Haushaltsanschlag für die Personalausgaben nicht nach der Anzahl der zur Verfügung stehenden Planstellen ermittelt werde, sondern sich am Ist-Personalbestand des Vorjahres orientiere, wobei nur die Besoldungsgruppen der Bediensteten, nicht aber die Wertigkeit der von Ihnen innegehaltenen Dienstposten berücksichtigt werde, im weiteren die bereits feststehenden Tarifsteigerungen bzw. Besoldungserhöhungen sowie das vom Ministerrat festgelegte Beförderungsbudget hinzugerechnet und die sich aufgrund von Sparmaßnahmen (z.B. Stellensparquote) ergebenden Beträge in Abzug gebracht würden.

Hierzu ist zunächst zu bemerken, dass sich die vom Beklagten vorgetragene Ermittlung des Haushaltsanschlages für die Personalausgaben nicht aus dem Titel 42201 061 zu Kapitel 0404 des Haushaltsplanes ergibt. Darin sind die Dienstbezüge, Zulagen und Sonderzuwendungen der planmäßigen Beamten allein nach den einzelnen Besoldungsgruppen und Amtsbezeichnungen zahlenmäßig veranschlagt. Dies entspricht der Regelung in § 17 Abs. 5 Satz 1 LHO, wonach Planstellen nach Besoldungsgruppen und Amtsbezeichnungen im Haushaltsplan auszubringen sind. Zweifel an der Darstellung des Beklagten, dass sich die Ermittlung des Haushaltsanschlages am Ist-Personalbestand des Vorjahres orientiere, ergeben sich auch daraus, dass der Beklagte dem substantiierten Vortrag des Klägers nicht entgegengetreten ist, dass im Jahr 2008 lediglich drei Beamte Dienstbezüge der Besoldungsgruppe A 16 erhielten, demgegenüber in den Haushaltsplänen für 2009 und weitere Folgejahre vier Stellen der Besoldungsgruppe A 16 ausgewiesen wurden, obwohl erst am 1.10.2013 - mit der Ernennung des Klägers zum Leitenden Regierungsdirektor - alle vier Planstellen dieser Wertigkeit besetzt gewesen seien. Wäre gleichwohl bei der Ermittlung des Haushaltsanschlags für 2009 und die Folgejahre bis 2012 allein die Zahl der im jeweiligen Vorjahr tatsächlich besetzten Planstellen der Besoldungsgruppe A 16 berücksichtigt worden, liefe die Ausweisung von vier Planstellen dieser Besoldungsgruppe auf die Darstellung fiktiver und damit falscher Angaben im jeweiligen Haushaltstitel hinaus.

Darüber hinaus vermag die vom Beklagten angeführte Vorgehensweise bei der Ermittlung des Haushaltsanschlages auch sachlich nicht zu überzeugen. Sie berücksichtigt nämlich nicht, dass sich kraft Gesetzes bestehende und daher in den Haushaltsanschlag für das kommende Haushaltsjahr einzurechnende Leistungsansprüche von Beamten in Form von Dienstbezügen usw. nicht nur aus den im Vorjahr innegehaltenen und den im Wege beabsichtigter Beförderungen zu vergebenden neuen Statusämtern einschließlich der bereits feststehenden Besoldungserhöhungen ergeben, sondern nach Maßgabe des im Saarland in der Zeit vom 1.9.2006 bis zum 29.6.2012 und damit im streitgegenständlichen Zeitraum geltenden § 46 BesG SL 2008

siehe hierzu Art 1 Nr. 1 a Abs. 2 des Gesetzes Nr. 1656 zur Änderung des Saarländischen Besoldungsgesetzes und der Verordnung über die Gewährung von Zulagen für Lehrkräfte mit Besonderen Funktionen vom 1.10.2008 (Amtsblatt S. 1755 ff) sowie Art. 3 Nr. 1, Art. 6 des Gesetzes Nr. 1775 zur Anpassung von Besoldungs- und Versorgungsbezügen im Jahr 2012 und zur Änderung besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 20.6.2012 (Amtsblatt S. 195 ff)

auch aufgrund der Wahrnehmung übertragener höherwertiger Dienstaufgaben entstehen können. Diesen gesetzlichen Verpflichtungen des Dienstherrn stehen auch nicht die von der Landesregierung auf der Grundlage des § 6 Abs. 6 des Gesetzes Nr. 1667 über die Feststellung des Haushaltsplanes des Saarlandes für das Rechnungsjahr 2009 - Haushaltsgesetz-HG-2009 - vom 10.12.2008 (Amtsblatt, Seite 2053 ff) zum Zwecke der Haushaltskonsolidierung beschlossenen Begrenzungen des Beförderungsbudgets oder sonstige Sparmaßnahmen entgegen.

Letztlich kann dahinstehen, ob die Höhe der für die im Haushaltsplan ausgewiesenen Planstellen als notwendig veranschlagten Haushaltsmittel anhand der vom Beklagten in seinem Zulassungsantrag vorgetragenen Kriterien ermittelt wurde oder nicht. Denn wenn diese Vorgehensweise angewandt wurde und dies - wie der Beklagte bemüht ist, darzulegen - zur Folge haben sollte, dass nicht die mit dem ausgewiesenen Planstellensoll von Gesetzes wegen notwendig verknüpften Auslagen, sondern nur ein geringerer Betrag veranschlagt und in den Haushalt eingestellt worden ist, so wäre der ermittelte und im Haushalt als Haushaltsansatz für die Dienstbezüge der planmäßigen Beamten ausgewiesene Betrag von 41.402.700 Euro zwar fehlerbehaftet, ein haushaltsrechtliches Hindernis im Sinne des § 46 BesG SL 2008 ließe sich hieraus aber nicht herleiten. Etwaige methodische Unzulänglichkeiten bei der Veranschlagung sind ebenso wenig wie Minderbeträge, die auf fehlerhafte Rechenoperationen zurückgehen, geeignet, die Entstehung und Erfüllung gesetzlicher Besoldungsansprüche zu verhindern. Liegt der Festsetzung der voraussichtlich notwendigen und daher in den Haushaltsplan einzustellenden Ausgaben eine Veranschlagungsmethode zu Grunde, die nicht gewährleistet, dass der veranschlagte Betrag zur Deckung der für die als zur Verfügung stehend ausgewiesenen Planstellen zu erwartenden Auslagen ausreicht, so vermag dies das Vorliegen der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Sinne des § 46 Abs. 1 BesG SL 2008 nicht in Frage zu stellen.

Schließlich tritt fallbezogen hinzu, dass ungeachtet der konkreten Berechnung des Haushaltsanschlages für das Haushaltsjahr 2009 entgegen der Behauptung des Beklagten in jedem Fall ausreichend Finanzmittel zur Verfügung standen, um den gesetzlich begründeten Leistungsanspruch des Klägers in der vom Verwaltungsgericht angenommenen Höhe zu erfüllen. In Kapitel 0404 Titel 42201 des Haushaltsplanes des Saarlandes für das Rechnungsjahr 2009 war für Dienstbezüge der planmäßigen Beamten ein Betrag von insgesamt 41.402.700.- Euro veranschlagt. Ausweislich der Haushaltsrechnung des Beklagten über die Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsjahr 2009 beliefen sich die tatsächlichen Ausgaben für die Dienstbezüge der planmäßigen Beamten auf 40.254.881,19 Euro, so dass sich im Vergleich mit den veranschlagten Ausgaben ein Haushaltsrest von 1.147.818,81 Euro ergibt. Damit steht außer Frage, dass die vom Verwaltungsgericht dem Kläger zuerkannte Verwendungszulage in Höhe von 4.584,56 Euro aus den im Haushaltsjahr 2009 hinsichtlich der Dienstbezüge der planmäßigen Beamten zur Verfügung gestellten Finanzmitteln hätte gezahlt werden können.

Entgegen der Ansicht des Beklagten bietet der fallbezogen zugrunde liegende Sachverhalt daher keinen Anlass, von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abzuweichen.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO zurückzuweisen.

Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 und Abs. 3 GKG. In der Begründung folgt der Senat den Ausführungen des Verwaltungsgerichts.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.