VG Saarlouis Beschluß vom 22.3.2016, 3 L 125/16

Heimerlaubnis - Betriebsuntersagung nach LHeimGS

Leitsätze

1. Zu den Voraussetzungen für die Annahme einer stationären Einrichtung i.S.v. § 1 Abs. 1 LHeimGS



2. Rechtmäßigkeit einer Betriebsuntersagung nach § 15 LHeimGS

Tenor

Der Antrag wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

Der Streitwert wird auf 10.000 EUR festgesetzt.

Gründe

Der Antrag vom 01.03.2016 auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 22.02.2016, mit dem dieser auf Grundlage des § 15 Abs. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Sicherung der Wohn-, Betreuungs- und Pflegequalität für ältere Menschen sowie pflegebedürftige und behinderte Volljährige (Landesheimgesetz Saarland – LHeimGS) der Antragstellerin die Fortführung des Betriebes „Seniorenservice A.“ in der Straße ... in N. untersagt hat, ist zulässig, aber unbegründet.

Ordnet die Verwaltungsbehörde wie hier gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes an, kann das Gericht der Hauptsache gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ganz oder teilweise wiederherstellen. Dies kommt dann in Betracht, wenn die angefochtene Verfügung offensichtlich rechtswidrig ist oder aus anderen Gründen das Interesse des Antragstellers an der beantragten Aussetzung der Vollziehung das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzbarkeit des Verwaltungsaktes überwiegt.

Ungeachtet der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung kann das Gericht die Anordnung der sofortigen Vollziehung aufheben, wenn sie nicht den formellen Voraussetzungen des Begründungserfordernisses des § 80 Abs. 3 VwGO genügt.

Hier liegen weder die Voraussetzungen für die Aufhebung der Vollziehungsanordnung noch für die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vor.

Der Antragsgegner hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung in einer den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise damit begründet, dass es im Interesse des mit der Entscheidung bezweckten Rechtsgüterschutzes nicht vertretbar sei, wenn die Vollziehbarkeit der Verfügung möglicherweise bis zur Rechtskraft suspendiert würde. In der Sache hat der Antragsgegner zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung die Erwägungen zugrunde gelegt, die auch für den Erlass des Verwaltungsakts maßgeblich waren, und keine darüber hinausgehenden materiellen Gesichtspunkte angeführt. Dies ist vorliegend ausnahmsweise zulässig. Denn das über das bloße Erlassinteresse hinausgehende besondere Vollzugsinteresse folgt hier aus der besonderen Dringlichkeit der Umsetzung der Verfügung zum effektiven Schutz der betroffenen hochwertigen Rechtsgüter.

Bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen die inhaltliche Regelung des Bescheides des Antragsgegners vom 22.02.2016.

Die Aufforderung zur Einstellung des Betriebs des von der Antragstellerin geführten „Seniorenservice A.“ ist offensichtlich rechtmäßig.

Die Einrichtung der Antragstellerin ist eine stationäre Einrichtung im Sinne von § 1 Abs. 1 LHeimGS, die u.a. den Qualitätsanforderungen des § 5 Abs. 1 und 2 LHeimGS unterliegt, und keine Einrichtung im Sinne von § 1 Abs. 4 LHeimGS, auf die u.a. nur § 5 Abs. 3 LHeimGS anwendbar ist.

Nach Aktenlage entspricht die Situation der Bewohner der Einrichtung der Antragstellerin derjenigen „klassischer“ Heimbewohner, die in doppelter Hinsicht – bezüglich ihres Aufenthalts und ihrer Pflege – abhängig(Vgl. zur Bedeutung der Abhängigkeit der Bewohner vom Träger der Einrichtung oder einem externen Leistungsanbieter die Gesetzesbegründung Landtagsdrucksache 13/2132 S. 2 ff.) sind und deshalb des besonderen Schutzes des LHeimGS bedürfen.

Zwar sind ausweislich der vorgelegten Unterlagen schriftlich lediglich Miete und allgemeine Betreuungsleistungen vereinbart. Tatsächlich fand im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung aber eine darüber hinausgehende Betreuung und Pflege im Sinne des § 1 Abs. 1 LHeimGS ausschließlich durch die Antragstellerin und ihre Mitarbeiter statt. Aufgrund der Pflegbedürftigkeit(Von seinerzeit 9 Bewohnern waren 2 in Pflegestufe 1 und 7 in Pflegestufe 2 eingestuft; die meisten der Bewohner sind dement und stehen unter Betreuung) und der mit dem Gesundheitszustand der Bewohner einhergehenden Beeinträchtigungen liegt es auf der Hand, dass sich die Leistungen der Antragstellerin nicht auf die vertraglich vereinbarten allgemeinen Betreuungsleistungen, wie sie im § 1 Abs. 4 LHeimGS umschrieben sind(Notrufdienste, Informations- und Beratungsangebote, Vermittlung von Dienst-, Betreuungs- und Pflegeleistungen), beschränken konnten und beschränkt haben. Allein die den Bewohnern bzw. ihren Betreuern überlassene Möglichkeit, einen externen Pflegedienst mit den angesichts der Bedürftigkeit anfallenden pflegerischen Aufgaben zu betrauen, die aber keiner der Bewohner bzw. Betreuer wahrgenommen hat, genügt noch nicht für die Annahme, dass bei der durch den Antragsgegner vorgefundenen Sachlage die Antragstellerin hinsichtlich ihrer Einrichtung nur den in § 1 Abs. 4 LHeimGS umschriebenen Anforderungen unterliegt. Eine solche Annahme bedeutete eine dem oben beschriebenen Sinn und Zweck des Landesheimgesetzes zuwider laufende Umgehung dieses Gesetzes. Denn es liegt auf der Hand, dass die Einrichtung angesichts der strukturellen Abhängigkeit der Bewohner von der Antragstellerin und wegen der gesundheitlichen Defizite der Bewohner keine Wohngemeinschaft oder sonstige betreute Wohnform darstellt. Für die Zuordnung zu diesen Wohnformen fehlt es an der hierfür charakteristischen Autonomie der Bewohner(Vgl. hierzu etwa OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11.09.2014 – OVG 6 N 54.13 –; VG Frankfurt, Beschluss vom 26.09.2008 – 3 L 2665/08.F – zitiert nach juris).

Die materiell-rechtlichen Tatbestandsvoraussetzungen für die streitige Anordnung der Betriebsuntersagung sind erfüllt. Nach § 15 Abs. 1 LHeimGS ist der Betrieb einer Einrichtung zu untersagen, wenn die Anforderungen des § 5 nicht erfüllt sind und Anordnungen nicht ausreichen. Dies ist nach Aktenlage der Fall.

Der Antragsgegner stützt die Betriebsuntersagung darauf, dass aufgrund von Feststellungen der Heimaufsicht und des Gesundheitsamtes bei den Überprüfungen am 12.02. und 17.02.2016 die Betriebsanforderungen nach § 5 Abs. 1 Nrn. 1-4, 6-11 und § 5 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 4 LHeimGS nicht als erfüllt angesehen werden können.

Die Rechtmäßigkeit der Betriebsuntersagung nach § 15 LHeimGS als gebundene Entscheidung ist regelmäßig nicht davon abhängig, dass sämtliche Umstände, auf die die Behörde die Untersagung gestützt hat, im nachfolgenden gerichtlichen Verfahren bestätigt werden. Die angefochtene Betriebsuntersagung hat auch Bestand, wenn sich nur ein Teil der angeführten Umstände sicher feststellen lässt, aufgrund dieser jedoch (schon) vom Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 LHeimGS ausgegangen werden kann. Maßgeblicher Zeitpunkt der Rechtmäßigkeit der Betriebsuntersagung ist der Erlass der letzten Behördenentscheidung, hier der angefochtenen Verfügung. Dieser Zeitpunkt ist bei Anfechtungsklagen grundsätzlich maßgeblich(etwa BVerwG, Urteil vom 17.12.1976 – 7 C 69.74 –; OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 17.02.2011 – 12 A 241/10–; Beschluss der Kammer vom 01.12.2014 – 3 L 1968/14 – zitiert nach juris) und eine abweichende Regelung lässt sich dem LHeimGS nicht entnehmen. Eine sich nach der Betriebsuntersagung ändernde Entwicklung der Sach- und Rechtslage kann allenfalls unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit unter noch näher auszuführenden Voraussetzungen berücksichtigt werden.

Ausgehend von diesen Vorgaben begegnet weder die Feststellung, dass die Betriebsanforderungen nach § 5 LHeimGS nicht erfüllt werden (1.) noch die Entscheidung für eine Betriebsuntersagung, weil Anordnungen nach § 13 LHeimGS nicht ausreichen (2.), rechtlichen Bedenken, noch gebieten zwischenzeitlich eingetretene Änderungen der Sachlage eine andere Entscheidung (3.).

1. Besonders gravierend und die Betriebsschließung für sich genommen zu tragen geeignet ist, dass die Einrichtung der Antragstellerin die Betriebsanforderungen aus § 5 Abs. 1 Nr. 10 und Abs. 2 Nr. 2 LHeimGS nicht erfüllt, da einschließlich der Antragstellerin keiner der Mitarbeiter über eine entsprechende Fachkräfteausbildung verfügt, so dass alle Leistungen, auch der Grund- und Behandlungspflege durch Personen durchgeführt werden, die nicht über die dafür erforderliche fachliche Eignung verfügen. Gemäß § 1 der Verordnung über personelle Anforderungen für Einrichtungen nach dem Landesheimgesetz Saarland (PersVLHeimGS) darf der Träger einer Einrichtung im Sinne des § 1 Abs. 1 LHeimGS nur Personen beschäftigen, die die Mindestanforderungen der §§ 2 bis 7 erfüllen, soweit nicht in den §§ 10 und 11 etwas anderes bestimmt ist. § 2 Abs. 1 PersVLHeimGS bestimmt, dass der Träger zur Wahrnehmung der Leitungsaufgaben und zur Sicherstellung der Qualitätsanforderungen beim Betrieb der Einrichtung eine Leitung zu beschäftigen hat, die nach § 2 Abs. 2 PersVLHeimGS geeignet ist. Nach § 5 Abs. 1 PersVLHeimGS müssen Beschäftigte in Einrichtungen die erforderliche persönliche und fachliche Eignung für die von ihnen ausgeübte Funktion und Tätigkeit besitzen. Dass weder die Antragstellerin noch ihre mit der Pflege der Bewohner betrauten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter die in § 2 Abs. 2 PersVLHeimGS geforderten Qualifikationen(Vgl. zur Definition des Begriffes Fachkräfte in diesem Zusammenhang § 7 Abs. 2 Nr. 1 a) – d) PersVLHeimGS) vorweisen können, steht außer Frage.

Ebenso schwerwiegend, weil unmittelbar mit Gefahren für Leib und Leben der Bewohner einhergehend, sind die im Bescheid vom 22.02.2016 aufgezeigten und auf den Feststellungen des Gesundheitsamtes und des Antragsgegners beruhenden Defizite im Bereich des Schutzes der Bewohnerinnen und Bewohner vor Infektionen und im Bereich der Anzeigepflichten und der Überprüfbarkeit der Trinkwasserqualität im Sinne der Qualitätsanforderungen an den Betrieb der Einrichtung aus § 5 Abs. 1 Nr. 7 LHeimGS.

Dass die Antragstellerin, die die aufgezeigten Defizite nicht bestreitet, sich hinsichtlich der Problematik der fehlenden Prüfmöglichkeit der Trinkwasserqualität, darauf beschränkt, die Verantwortung hierfür ihrer Vermieterin zuzusprechen, ohne – ihre Auffassung einmal als rechtlich haltbar unterstellt(was angesichts der Formulierung in der TrinkwV „Unternehmer oder sonstiger Inhaber einer Trinkwasser-Installation“ schon fraglich ist)– auch nur ansatzweise Bemühungen ihrerseits erkennen zu lassen, sich insofern für einen ordnungsgemäßen Zustand einzusetzen, belegt ihre Gleichgültigkeit im Umgang mit entsprechenden Verpflichtungen und stützt die Zweifel an ihrer Zuverlässigkeit im Sinne von § 5 Abs. 2 Nr. 1 LHeimGS.

In dieses Bild fügt sich ein, dass bei beiden Überprüfungen ein Notausgang mit Möbeln verstellt war. Dass trotz der Beteuerung der Antragstellerin im Rahmen der Überprüfung am 12.02.2016, die Hindernisse unverzüglich zu beseitigen, bei der Überprüfung am 17.02.2016 erneut der Notausgang zumindest durch einen kleinen Tisch verstellt war, hat sie nicht bestritten. Auch dieser Umstand zeigt, dass sich die Antragstellerin ihrer Verantwortung für die Bewohner und Mitarbeiter, des Ernstes der Lage und der Gefahren für die zumeist in ihrer Beweglichkeit eingeschränkten Bewohner(Bei 5 der 9 Bewohner ist im Datenblatt ein Rollstuhl als Hilfsmittel vermerkt (Bl. 82, 107, 115, 133, 144 der Beiakte) in zwei weiteren Fällen (Bl. 99, 123 der Beiakte) ist ein Rollator als Hilfsmittel aufgeführt.) entweder nicht bewusst ist oder sie die Gefahren ignoriert oder zumindest bagatellisiert. Ein solches Verhalten ist angesichts des damit verbundenen Risikos für die Bewohner und Mitarbeiter nicht hinnehmbar.

Steht nach alledem fest, dass die Antragstellerin in diesen wichtigen Punkten die Qualitätsanforderungen des LHeimGS nicht erfüllt, bedarf es keines näheren Eingehens auf die übrigen vom Antragsgegner angeführten Defizite.

2. Die Entscheidung, dass Anordnungen nach § 13 LHeimGS nicht mehr ausreichen, ist bei summarischer Prüfung ebenfalls nicht zu beanstanden, insbesondere bestehen keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme.

Auch unter Berücksichtigung der in erster Linie wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin ist die Maßnahme verhältnismäßig. Sie ist geeignet, den mit ihr erstrebten Zweck, den Bewohnern der Einrichtung eine ihren Bedürfnissen gerecht werdende Unterbringung und Pflege, die den Qualitätsanforderungen des LHeimGS entsprechen, zu erreichen. Die Bewohner waren und sind von den Defiziten der Heimführung, die zur Betriebsuntersagung geführt haben, unmittelbar betroffen.

Die gewählte Maßnahme ist jedenfalls erforderlich, weil Personal-, Schulungs- und Kontrollmaßnahmen, die im Vergleich zur Betriebsuntersagung in Frage kämen, im konkreten Fall nicht gleich geeignet sind, um die Gefahren für Leib oder Leben der Bewohner der Einrichtung abzuwenden. Dass der Antragsgegner bei der oben geschilderten Ausgangslage entsprechende Anordnungen im Interesse der Bewohner nicht für erfolgversprechend hält, ist nicht zu beanstanden.

Die streitgegenständliche Betriebsuntersagung ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch angemessen. Die ergriffene Maßnahme steht nicht erkennbar außer Verhältnis zum angestrebten Zweck. Den schutzbedürftigen Belangen der Bewohner, insbesondere der Vermeidung einer unzureichenden pflegerischen Betreuung mit einhergehenden Gefahren für Leib und Leben, steht das auf Gewinnerzielung ausgerichtete wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin gegenüber. Die negativen Folgen der Maßnahme für den Betrieb der Antragstellerin stehen angesichts der Bedeutung der Rechtsgüter, deren Schutz die Maßnahme dient, nicht erkennbar außer Verhältnis zum angestrebten Zweck. Auch bezogen auf die mit einer Schließung der Einrichtung verbundenen Unannehmlichkeiten für die Bewohner ergibt sich nichts anderes. Diese wiegen gegenüber der Gefahr für Leib und Leben deutlich geringer.

3. Einer sich nach der Betriebsuntersagung ändernden Entwicklung der Sach- und Rechtslage kommt unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit allenfalls insoweit Bedeutung zu, als ein Festhalten an der Betriebsuntersagung dann als unbillig erscheint, wenn aufgrund nachträglich geänderter Umstände die die Betriebsuntersagung tragenden Gründe offensichtlich weggefallen oder soweit relativiert sind, dass nunmehr Anordnungen nach § 13 LHeimGS ausreichen(Vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 17.02.2011 – 12 A 241/10– bezogen auf die entsprechende Rechtslage bei Anwendbarkeit des HeimG des Bundes, das mit Inkrafttreten des 2009 erlassenen LHeimGS für das Saarland nicht mehr gilt (Art. 125a Abs. 1 GG) und durch das LHeimGS ersetzt wurde.).

Daran fehlt es hier. Dass sich nach der Betriebsuntersagung durch geeignete Maßnahmen der Antragstellerin an der dem Bescheid zugrunde gelegten Ausgangslage etwas geändert hätte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52, 63 Abs.2 GKG, wobei von der Hälfte des Hauptsachewertes ausgegangen wird, der in Höhe von 20.000 EUR angemessen erscheint.