OVG Saarlouis Urteil vom 3.6.2015, 1 A 276/14

Zur Abruffrist von Fördermitteln im Rahmen der Krankenhausfinanzierung

Leitsätze

Zur Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung über einen (abgelehnten) Antrag auf Verlängerung der Abruffrist von Fördermitteln im Rahmen der Krankenhausfinanzierung.

Tenor

Die Berufung gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 24.9.2013 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes – 2 K 1761/11 – wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens fallen der Klägerin zur Last.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin ist u.a. Trägerin der Marienhauskliniken St. E. W. und St. J. L.. Mit ihrer Klage begehrt sie die Neubescheidung ihres Antrages auf Änderung einer Nebenbestimmung in einem Bescheid über ihr im Rahmen der Krankenhausfinanzierung bewilligte Fördermittel.

Auf ihren am 12.9.2005 gestellten und am 26.7.2007 geänderten Antrag wurden der Klägerin durch Bescheid vom 27.7.2007 des damaligen Ministeriums für Justiz, Gesundheit und Soziales als Fachvorgänger des Beklagten Fördermittel für im Investitionsplan 2002-2008 aufgenommene Erweiterungs- und Neubaumaßnahmen an ihrer Klinik in W. in Höhe von 3.029.404 EUR als Festbetrag für das Haushaltsjahr 2007 bewilligt. Gefördert wurden konkret die Erweiterung der Funktionsräume der Inneren Medizin mit CT-Raumgruppe sowie Schulungs-/Besprechungsraum im EG und die Einrichtung einer interdisziplinären Intensiveinheit mit sechs Betten. Unter Ziffer VII des Bescheides heißt es: „Dieser Bescheid ist befristet bis zum 30.11.2008. Sind bis zu diesem Zeitpunkt bewilligte Mittel nicht in voller Höhe abgerufen, wird die Bewilligung insgesamt, bei Teilabruf in Höhe des Restbetrages, gegenstandslos."

Mit Schreiben vom 28.8.2007 wies die Klägerin darauf hin, dass die Fertigstellung des Projektes mit dem Abruf der Mittel in voller Höhe bis zum 30.11.2008 nicht möglich sei und bat um Verlängerung der Befristung bis zum 31.12.2009. Daraufhin verlängerte der Fachvorgänger des Beklagten mit Schreiben vom 12.10.2007 die Frist zum Abruf der Fördermittel bis zum 30.11.2009.

Mit weiterem Schreiben vom 15.5.2009 führte die Klägerin aus, dass sich die Baumaßnahme aufgrund derzeit laufender Gespräche mit dem Fachvorgänger des Beklagten über eine geplante Strukturveränderung in den Marienhauskliniken St. E. W. und St. J. L. verzögere und die Abruffrist der Fördermittel zum 30.11.2009 mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht eingehalten werden könne. Sie gehe aber davon aus, dass mit der Baumaßnahme nach derzeitigem Stand noch dieses Jahr begonnen werden könne, und bat erneut um Fristverlängerung zum Abruf der Fördermittel bis 30.11.2010.

Hierauf erwiderte der Fachvorgänger des Beklagten mit Schreiben vom 4.6.2009, dass er wegen der geschilderten Sachlage nochmals bereit sei, die Abruffrist für die Fördermittel bis zum 30.11.2010 zu verlängern.

Mit Schreiben vom 6.7.2010 teilte die Klägerin dem damaligen Ministerium für Gesundheit und Verbraucherschutz als Fachvorgänger des Beklagten mit, dass die strukturellen Überlegungen im Rahmen der Krankenhausplanung des Hochwaldverbundes noch nicht abgeschlossen seien und die Mittel des Fördermittelbescheides nicht im Jahr 2010 abgerufen werden könnten, und bat um Übertragung der Fördermittel auf eine Baumaßnahme am Marienhaus Klinikum St. E. S..

Die beantragte Verlagerung der Fördermittel auf eine Baumaßnahme am Marienhaus Klinikum St. E. S. wurde durch Ministerentscheid abgelehnt, worüber die Klägerin telefonisch unterrichtet wurde.

In einem an den Minister persönlich gerichteten vertraulichem Schreiben vom 17.11.2010, eingegangen am 19.11.2010, bat die Klägerin um Unterstützung ihres Verfahrensvorschlages, unter Einbeziehung des Marienhaus Klinikums St. E. S. die sachgemäße Verwendung der öffentlichen Mittel sicher zu stellen, damit die Existenz des Standortes W. gesichert bleibe. Vorsorglich beantragte sie, die Frist zum Abruf der Fördermittel bis 30.11.2011 zu verlängern.

Mit Schreiben vom 1.12.2010, dem eine Rechtsmittelbelehrung nicht beigefügt war, lehnte Minister den Antrag ab. Im Hinblick auf die Einführung der Schuldenbremse könne er die Abruffrist für Fördermittel für eine noch nicht begonnene Maßnahme nicht noch ein weiteres Mal verlängern. Dies insbesondere auch deswegen nicht, weil er nicht mehr darauf vertrauen könne, dass Haushaltsreste in das nächste Haushaltsjahr übertragen würden, ohne dass er diese Ausgaben aus den eigenen Haushaltsmitteln erwirtschaften müsse. Eine Sicherung der bewilligten Mittel durch eine Verlagerung auf eine andere Maßnahme halte er im Hinblick darauf, dass die Maßnahme noch nicht begonnen worden sei, haushaltsrechtlich für bedenklich. Daher könne er dem Antrag diesbezüglich nicht stattgeben. Andererseits sehe er jedoch, dass die unumgänglichen Strukturveränderungen und Kapazitätsanpassungen im nördlichen Saarland möglicherweise mit weiteren Investitionen verbunden sein werden. Er werde sich dafür einsetzen, diese erforderlichen Investitionen in vergleichbarem Umfang finanziell unterstützen zu können.

Am 8.11.2011 hat die Klägerin Klage zunächst auf Verpflichtung des Beklagten, dem Verlängerungsantrag vom 17.11.2010 zuzustimmen, erhoben. Mit Schriftsatz vom 2.9.2013 hat die Klägerin von der Bestimmung eines festen Termins der Abruffrist Abstand genommen und ausgeführt, dass die mit Schreiben vom 17.11.2010 begehrte Fristverlängerung bis zum 30.11.2011 überholt sei und angesichts der noch immer laufenden Strukturgespräche und der damit verbundenen Unklarheit des Baubeginns des bewilligten Vorhabens ein fester Termin für eine Abruffrist nicht genannt werden könne. Ihrem Anliegen könne nur entsprochen werden, wenn die Nebenbestimmung zum Bewilligungsbescheid - zeitlich gesehen - offen gehalten werde. Nach Aufnahme des Vorhabens in den Investitionsplan und Bewilligung der Förderung des Vorhabens habe sie einen Anspruch auf Förderung des genehmigten Vorhabens erlangt, der nicht durch eine sachlich nicht haltbare Nebenbestimmung über die zeitliche Verwirklichung der Maßnahmen zunichte gemacht werden könne. Zwar könne es nicht zeitlich unbegrenzt in der Hand eines Krankenhausträgers liegen, wann er ein bewilligtes Vorhaben verwirkliche. Angesichts des Rechtsanspruchs auf Investitionsförderung sei jedoch nur eine sachlich begründete zeitliche Grenze zulässig. Dies habe der Beklagte in seinen die Abruffrist verlängernden Bescheiden auch so gesehen und entsprechend gehandelt, um unvertretbare Fehlinvestitionen zu vermeiden. Die gleichen Erwägungen stünden hinter ihrem abgelehnten weiteren Verlängerungsantrag, denn solange nicht gesichert sei, dass die bewilligten Investitionen entsprechend der Krankenhausplanung auch genutzt werden könnten, sei es sachlich und rechtlich nicht haltbar, die aufwändigen bewilligten Bauvorhaben zu verwirklichen. Für die Ablehnung der weiteren Fristverlängerung führe der Beklagte nunmehr indes rein haushaltstechnische Gründe an. Dabei verkenne er mit seinem Hinweis auf die Schuldenbremse und die fehlende Übertragbarkeit von Haushaltsresten ins nächste Haushaltsjahr, dass sich ihr Förderanspruch gegen das Saarland richte und es daher irrelevant sei, ob im Etat eines Ministeriums Ausgabenreste zur Verfügung stünden oder neue Haushaltsmittel in Anspruch genommen werden müssten. Auch der Umstand, dass eine haushaltsrechtliche Schuldenbremse eingeführt worden sei, könne einen bestehenden Förderanspruch nicht zu Fall bringen.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 1.12.2010 zu verpflichten, über den Antrag auf erneute Verlängerung der Abruffrist des Bewilligungsbescheides vom 27.7.2007 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen,

und zur Begründung vorgetragen, dass die Marienhauskliniken W. und L. in den Krankenhausplänen 2006 bis 2010 und 2011 bis 2015 als Plankrankenhaus aufgenommen (gewesen) seien und daher für ihren Träger stets Planungssicherheit für Bauvorhaben bestanden habe. Sachliche Gründe gegen eine Durchführung des bewilligten Vorhabens lägen objektiv nicht vor. Es liege allein im Verantwortungsbereich der Klägerin, wenn sie den Bau bis heute nicht begonnen habe. Es habe zu keinem Zeitpunkt die Absicht bestanden, den Standort W. zu schließen. Ausschließlich der Krankenhausträger stelle Überlegungen an, ob und wie er das Krankenhaus im Rahmen des Versorgungsauftrages betreiben wolle. Der Beklagte habe bisher alle ihm vom Krankenhausträger vorgelegten Konzepte konstruktiv begleitet und zu keinem Zeitpunkt den Standort W. in Frage gestellt. Die Klägerin habe es bis heute nicht geschafft, für sich eine Entscheidung über den Weiterbetrieb und die künftige Ausrichtung des Standortes W. im Rahmen des Versorgungsauftrages in ihrem Konzern und im Gesamtzusammenspiel aller saarländischen Krankenhausstandorte der Klägerin zu treffen. Sie übersehe zudem, dass es im Saarland seit dem Jahr 2010 eine projektgebundene Einzelförderung nicht mehr gebe, vielmehr die Krankenhäuser seitdem jährlich eine pauschalierte Einzelförderung erhielten. Hierfür stünden jährlich insgesamt 15 Mio. Euro zur Verfügung, die unter den saarländischen Krankenhäusern aufgeteilt würden. Die Marienhauskliniken W. und L. hätten so seit 2010 pauschalierte Fördermittel von jährlich 507.168,57 Euro erhalten, ohne diese Mittel bislang verausgabt zu haben. Zudem sei es den Krankenhausträgern im Rahmen der pauschalierten Einzelförderung nunmehr gestattet, die für ihre einzelnen Krankenhäuser ermittelten Pauschalen auch in anderen in ihrer Trägerschaft stehenden saarländischen Krankenhäusern im Rahmen der Zweckbestimmung des § 9 Abs. 1 KHG zu investieren. Derzeit verfüge das Krankenhaus L.-W. über 1.561.656,09 Euro investive Fördermittel zur Durchführung von Baumaßnahmen. Eine Notwendigkeit, weitere zusätzliche Mittel zur Verfügung zu stellen für eine Baumaßnahme, die die Klägerin in einem Zeitraum von sechs Jahren seit Bewilligung nicht realisiert habe, und deren Realisierung, wie damals geplant und bewilligt, von der Klägerin bislang noch nicht beschlossen sei und auch nicht mehr erfolgen werde, könne nicht gesehen werden. Zu Recht seien haushälterische Gründe für eine Beendigung der Fristverlängerung herangezogen worden. Gemäß § 28 SKHG erstelle das Land zur Förderung der Investitionskosten nach § 9 Abs. 1 SKHG einen Investitionsplan auf der Grundlage des Krankenhausplans und des jeweiligen Haushaltsplans sowie unter Berücksichtigung der mittelfristigen Finanzplanung des Landes. Die Erstellung des Investitionsplans mit Einzelprojekten der Krankenhäuser sei durch die Umstellung auf die Förderpauschalen und die Planung der Landesregierung, für sieben Jahre jährlich 15 Mio. Euro für die pauschalierte Einzelförderung zur Verfügung zu stellen, obsolet geworden. Diese Festlegung ersetze den Investitionsplan und stelle das Investitionsprogramm der Landesregierung für die Krankenhäuser dar. Das Investitionsprogramm erfülle damit eine doppelte Funktion als hauswirtschaftliches und verteilungssteuerndes Planungsinstrument. Die haushaltswirtschaftliche Funktion des Investitionsprogramms liege in der Begründung einer Art Haushaltsvorbehalt für die Krankenhausfinanzierung. An die gesetzlich verankerte Schuldenbremse, die Bund und Länder seit 2011 verbindliche Vorgaben zur Reduzierung des Haushaltsdefizits mache, sei auch das Saarland gebunden. Dies betreffe insbesondere die nunmehr sehr restriktive Übertragung von Resthaushaltsmitteln eines Haushaltsjahres in das nächste Haushaltsjahr, vor allem wenn es sich um Haushaltsreste handele, die sich über Jahre hinzögen. Die Klägerin habe der Fördermittelbehörde im Jahr 2010 mitgeteilt, dass zum Hochwald andere Überlegungen erfolgten und eine Umsetzung der Baumaßnahme, wie bewilligt, nicht erfolgen werde. Daher habe die Klägerin mit Schreiben vom 6.7.2010 die Übertragung der Mittel auf eine andere Baumaßnahme eines weiteren Krankenhauses der Klägerin, das Marienhausklinikum St. E. S., beantragt. Da der Fördermittelbescheid allerdings zweckgebunden gewesen sei und dieser Zweck nicht habe umgesetzt werden sollen, sei der Antrag abgelehnt worden. Der Fördermittelbescheid sei nach Ablauf der Verlängerung bis zum 30.11.2010 unwirksam geworden.

Durch aufgrund mündlicher Verhandlung vom 24.9.2013 ergangenes Urteil - 2 K 1761/11 - hat das Verwaltungsgericht des Saarlandes die Klage abgewiesen. Die Verpflichtungsklage sei unzulässig. Zwar sei die Klage statthaft, denn sie richte sich gegen die als Verwaltungsakt zu qualifizierende Entscheidung des Beklagten vom 1.12.2010 über die Ablehnung des Antrages auf Verlängerung der in der Nebenbestimmung zu Ziffer VII. des Bewilligungsbescheides verfügten Abruffrist für die genehmigten Fördermittel. Da dem streitbefangenen Bescheid keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt gewesen sei, wahre die am 8.11.2011 erhobene Klage ferner die gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltende Klagefrist von einem Jahr seit Eröffnung des Bescheides. Zudem sei die zunächst auf ein mittlerweile überholtes Enddatum der begehrten Fristverlängerung gerichtete Klage nach § 264 Nr. 2 ZPO (i.V.m. § 173 VwGO), d.h. ohne Klageänderung, nachträglich auf einen Neubescheidungsantrag beschränkt worden, so dass hierfür die Klagefrist nicht einzuhalten gewesen sei. Für das mit der Klage verfolgte Rechtsschutzziel fehle es indes am Rechtsschutzbedürfnis, weil eine Verlängerung der Abruffrist nach Erledigung des Bewilligungsbescheides ausgeschlossen sei und vor diesem Hintergrund die begehrte Verpflichtung des Beklagten zu einer Neubescheidung hinsichtlich der Verlängerung der Abruffrist kein sinnvolles Ziel einer Verpflichtungsklage sein könne. Insoweit sei maßgebend, dass der Bewilligungsbescheid vom 27.7.2007, welcher in Gestalt der nachträglichen Entscheidungen des Beklagten über die Verlängerung der Abruffrist zunächst fortbestanden habe, nach fruchtlosem Verstreichen der zuletzt bis zum 30.11.2010 ausgedehnten Frist entsprechend der Regelung zu seiner Ziffer VII. unwirksam geworden sei (§ 43 Abs. 2 SVwVfG). Mangels rechtlicher Existenz eines Bewilligungsbescheides fehle es daher an einem rechtlichen Anknüpfungspunkt für die von der Klägerin letztlich begehrte Verlängerung der Abruffrist und ginge daher die Verpflichtung des Beklagten im Sinne des Klageantrages ins Leere. Nachdem der Beklagte zuletzt mit Bescheid vom 4.6.2009 ohne Rechtsbehelfsbelehrung die Abruffrist bis zum 30.11.2010 verlängert und die Klägerin innerhalb der zu beachtenden Jahresfrist für die Erhebung einer Klage hiergegen keinen Rechtsbehelf ergriffen habe, sei diese Regelung in Bestandskraft erwachsen. Dies habe nach fruchtlosem Ablauf der Abruffrist zur Unwirksamkeit des Bewilligungsbescheides aufgrund dessen ebenfalls bestandskräftiger Bestimmung zu Ziffer VII. über das Erlöschen der Bewilligung im Falle des nicht fristgerechten Abrufs der Fördermittel geführt. Sei somit der Bescheid über die Bewilligung von Fördermitteln vom 27.7.2007 einschließlich seiner Nebenbestimmung zur Abruffrist in Gestalt der gewährten Fristverlängerungen mit Ablauf des 30.11.2010 bzw. bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des streitbefangenen Bescheides vom 1.12.2010 im Rechtssinne erledigt (§ 43 Abs. 2 SVwVfG) bzw. rechtlich nicht mehr existent gewesen, habe es fortan an einem Regelungsgegenstand für die von der Klägerin weiterhin begehrte Verlängerung der Abruffrist gefehlt. Der fast ein Jahr später erhobenen Verpflichtungsklage mit dem Ziel einer Fristverlängerung bzw. Neubescheidung hinsichtlich einer Fristverlängerung habe somit bereits im Zeitpunkt der Klageerhebung das Rechtsschutzbedürfnis gefehlt. Dem könne die Klägerin nicht entgegen halten, der Beklagte sei nach den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen nicht befugt gewesen, mit Blick auf einen von Gesetzes wegen gegebenen Anspruch auf Förderung eine anspruchsvernichtende Nebenbestimmung zu erlassen. Maßgebend sei insoweit nämlich, dass der Bewilligungsbescheid in Gestalt der Bescheide betreffend die Fristverlängerungen jedenfalls nicht nichtig im Sinne des § 44 SVwVfG gewesen sei und daher selbst im Falle seiner teilweisen Rechtswidrigkeit hinsichtlich seiner Regelung zu Ziffer VII. in Bestandskraft habe erwachsen und die oben beschriebenen Rechtswirkungen erzeugen können. Es erscheine bereits zweifelhaft, ob der Bewilligungsbescheid vom 27.7.2007 mit Blick auf die ihm beigefügte Nebenbestimmung zu Ziffer VII. teilweise rechtswidrig gewesen sei, weil – wie die Klägerin ausweislich ihrer ergänzenden Ausführungen in der mündlichen Verhandlung meine - auf die finanzielle Förderung eines Plankrankenhauses ein verfassungsrechtlich verbürgter Anspruch bestehe und daher Ausschlussfristen für den Abruf von Fördermitteln im Krankenhausfinanzierungsrecht nicht vorgesehen seien und auch systemfremd wären. Richtig sei zwar, dass der Klägerin nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG ein Anspruch auf Förderung ihres im Investitionsplan 2002-2005 zur Förderung der Krankenhausinvestitionen vom 21.1.2002 (Amtsblatt des Saarlandes S. 894 ff.) aufgenommenen Vorhabens zugestanden habe. Entgegen der Auffassung der Klägerin finde sich aber für die Nebenbestimmung in Ziffer VII. des Bewilligungsbescheides vom 27.7.2007 eine Ermächtigungsgrundlage entweder in § 39 Abs. 2 SKHG oder in § 36 SVwVfG. So könne nach § 39 Abs. 2 SKHG die Bewilligung von Fördermitteln mit Auflagen und Bedingungen verbunden werden, soweit dies zum Erreichen der Ziele des Krankenhausplans und der Zusammenarbeit nach § 4 SKHG erforderlich sei. Dabei sei die ausdrückliche Erwähnung von Auflagen und Bedingungen in § 39 Abs. 2 SKHG nicht dahingehend zu verstehen, dass andere Nebenbestimmungen ausgeschlossen seien. Vielmehr regele die Vorschrift klarstellend lediglich den Gebrauch bestimmter Nebenbestimmungen, ohne insoweit abschließenden Charakter zu haben. Daher sei, sofern man die in Rede stehende Nebenbestimmung nicht bereits für eine ausdrücklich zulässige Bedingung im Sinne des § 39 Abs. 2 SKHG, sondern für eine Befristung - wenn auch in (untrennbarer) Verbindung mit einer auflösenden Bedingung - halte, jedenfalls § 36 Abs. 1 SVwVfG als Ermächtigungsgrundlage einschlägig. Danach dürfe ein Verwaltungsakt, auf den – wie hier – ein Anspruch bestehe, mit einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 SVwVfG, d.h. etwa einer Befristung gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 1 SVwVfG, nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen sei oder wenn sie sicherstellen solle, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt würden. Angesichts dessen komme es auch hier für die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung zu Ziffer VII. des Bewilligungsbescheides darauf an, dass sie zum Erreichen der Ziele des Krankenhausplans oder der Zusammenarbeit nach § 4 SKHG erforderlich sei. Ob dies zutreffe, brauche vorliegend nicht abschließend geklärt zu werden. Vielmehr sei hinreichend, dass die Nebenbestimmung nicht offenkundig schwerwiegend rechtsfehlerhaft sei (vgl. § 44 Abs. 1 SVwVfG) bzw. den Zielen der Krankenhausplanung nicht in offenkundig schwerwiegender Weise zuwiderlaufe. Im Gegenteil lasse sich als Argument für eine auflösende Bedingung, wie sie der Beklagte gewählt habe, anführen, dass es nicht im Belieben eines Krankenhausträgers stehen könne, wann er ihm zugedachte Fördermittel für Baumaßnahmen tatsächlich in Anspruch zu nehmen gedenke. Vielmehr dürfe ein öffentliches Interesse daran bestehen, dass einmal bewilligte Fördermittel für ein konkretes Errichtungsvorhaben in einem noch überschaubaren Zeitraum eingesetzt würden, um die in § 1 Abs. 1 SKHG genannten Ziele der Krankenhausplanung umzusetzen. Im Ergebnis ließe sich somit allenfalls an der Rechtmäßigkeit der in Rede stehenden Nebenbestimmung zweifeln. Doch selbst bei unterstellter Rechtswidrigkeit sei sie ein rechtsverbindlicher Bestandteil des insgesamt bestandskräftigen Bewilligungsbescheides vom 27.7.2007 gewesen und habe ihre Wirkung entfalten können, wonach der Bewilligungsbescheid durch den Eintritt der in ihr vorgesehenen auflösenden Bedingung seine Erledigung im Rechtssinne gefunden habe. Der Einwand der Klägerin, die Nebenbestimmung zu Ziffer VII. des Bewilligungsbescheides vom 27.7.2007 sei "gesetzeswidrig", könne daher hinsichtlich der festgestellten prozessuale Lage, wonach das Rechtsschutzbedürfnis für die von ihr erhobene Verpflichtungsklage fehle, keine andere Entscheidung rechtfertigen.

Dieses Urteil ist der Klägerin am 21.10.2013 zu Händen ihrer Prozessbevollmächtigten zugestellt worden. Auf ihren am 5.11.2013 eingegangenen und mit Schriftsatz vom 25.11.2013 begründeten Antrag hin hat der Senat mit Beschluss vom 13.5.2014 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wegen der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache zugelassen. Dieser Beschluss ist den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 19.5.2014 zugestellt worden.

Nachdem der Klägerin auf ihren am 12.6.2014 eingegangenen Antrag die Frist zur Begründung der Berufung durch Verfügung des Senatsvorsitzenden vom 16.6.2014um einen Monat verlängert worden ist, trägt sie mit am 15.7.2014 eingegangenem Schriftsatz zur Begründung der Berufung vor, die Klage sei zulässig, insbesondere liege ein Rechtsschutzbedürfnis vor. Das Verwaltungsgericht habe nicht beachtet, dass der Grund der mehrfachen Verlängerung der Abruffrist gemäß Ziffer VII des Bewilligungsbescheides vom 27.7.2007 in der jeweils angezeigten Unmöglichkeit der fristgemäßen Ausführung des umfangreichen Bauvorhabens gelegen habe. Ein Baubeginn und damit auch ein Abruf der Fördermittel habe weder in ihrem noch im Interesse des Beklagten gelegen, da die bewilligte Erweiterung der Funktionsräume der Inneren Medizin mit CT-Raumgruppe sowie die Einrichtung einer interdisziplinären Intensiveinheit mit sechs Betten am Standort in W. erst dann vorgenommen werden sollten, wenn dieser Standort für dieses Projekt auch festgestanden habe. Aufgrund der zwischen den Parteien laufenden Gespräche über geplante Strukturveränderungen an den Marienhauskliniken St. E. W. und L. , die unmittelbar nach Erlass des Fördermittelbescheides vom 27.7.2007 eingesetzt und während der gesamten Zeit der Verlängerung der Frist für die Anforderung der Fördermittel angedauert hätten – und auch heute noch nicht abgeschlossen seien -, sei zwischen den Parteien unstreitig gewesen, dass sich die bewilligte Baumaßnahme verzögere und daher die Frist für den Abruf der Fördermittel zum jeweils gesetzten Termin nicht eingehalten werden könne. Aus eben diesem Grund habe der Beklagte ihrem Begehren mit Bescheiden vom 12.10.2007 und 4.6.2009 jeweils zugestimmt. Da die Gespräche über die Zukunft insbesondere des Krankenhausstandortes L./W. angedauert hätten - diesbezüglich sei es zu einer Vereinbarung vom 14./17.4.2009 („Letter of Intent“) gekommen - habe die Klägerin unter dem 17.11.2010 erneut eine entsprechende Fristverlängerung beantragt, wobei alternativ vorgeschlagen worden sei, die bewilligten Fördermittel von dem Krankenhausstandort L. auf eine bereits weitgehend durchgeführte Maßnahme in der St. E. Klinik in Saarlouis zu übertragen. Damit habe sie den Beklagten vor die Wahl gestellt, entweder im Sinne der Abruffrist gemäß Ziffer VII des Bewilligungsbescheides vom 27.7.2007 die bewilligten Fördermittel auszuzahlen oder aber aufgrund der noch laufenden Gespräche für den Standort W. einer erneuten Fristverlängerung zuzustimmen. Mit Rücksicht darauf sei die rechtliche Einordnung des Verwaltungsgerichts, dass der Bewilligungsbescheid vom 27.7.2007 mit Ablauf der Klagefrist gegen den zu ihren Gunsten ergangenen Bescheid vom 4.6.2009 unwirksam geworden sei, rechtsfehlerhaft. Zum einen habe für sie keine Veranlassung bestanden, den zu ihren Gunsten ergangenen Verlängerungsbescheid vom 4.6.2009 mit der Klage anzugreifen. Eine solche wäre offensichtlich unzulässig gewesen, da ihrem Antrag vom 15.5.2009 auf Verlängerung der Abruffrist mit eben diesem Bescheid vom 4.6.2009 stattgegeben worden sei und insoweit die Klagebefugnis für die Anfechtung fehle. Zudem und entscheidend übersehe das Verwaltungsgericht, dass sie mit ihren Anträgen auf jeweilige Verlängerung der Abruffrist zumindest konkludent einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens entsprechend § 51 VwVfG gestellt habe. Die Behörden seien auf Antrag verpflichtet, aufgrund einer - vorgetragenen - Änderung der Sach- oder Rechtslage eine Abänderung belastender Verwaltungsakte im Wege des Widerrufs oder nach den Grundsätzen zum sogenannten Zweitbescheid vorzunehmen, worauf der Betroffene einen entsprechenden Rechtsanspruch, zumindest auf ermessensfehlerfreie Betätigung, habe. Mit dem erstmaligen Antrag auf Verlängerung der Abruffrist habe der Beklagte diesem Begehren zu Recht Rechnung getragen. Entsprechendes habe für die erneute Verlängerung mit Bescheid vom 4.6.2009 gegolten. Ihr daraufhin gestellter dritter Antrag auf Verlängerung habe deshalb zumindest im Wege einer Ermessensbetätigung vom Beklagten erneut geprüft und beschieden werden müssen. Dazu führe schon der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung, der bereits bei einem erstmaligen Abweichen der Behörde von der bisherigen Ausübung des Ermessens eingreife. Demnach sei die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Bewilligungsbescheid vom 27.7.2007 sei nach fruchtlosem Verstreichen der zuletzt bis zum 30.11.2010 ausgedehnten Verlängerungsfrist unwirksam geworden, rechtlich nicht haltbar. Dies sehe im Übrigen auch der Beklagte so, der sich im Bescheid vom 1.12.2010 nicht auf die „Unwirksamkeit“ des Bewilligungsbescheides vom 27.7.2007 und die Bestandskraft von Ziffer VII dieses Bescheides berufen, sondern eine Neubescheidung vorgenommen habe.

Die Klage sei auch begründet. Der Beklagte habe über ihren Antrag vom 19.11.2010 auf Verlängerung der Abruffrist mit Bescheid vom 1.12.2010 ermessensfehlerhaft entschieden. Das von ihr betriebene Krankenhaus Marienhausklinik St. E. W. sei ein Plankrankenhaus und damit förderfähig im Sinne von § 8 Abs. 1 KHG. Mit der Aufnahme der betreffenden Maßnahme als Projektförderung in das Investitionsprogramm des Saarlandes habe sich der aus § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG folgende Rechtsanspruch als „Anwartschaft“ zu einem Rechtsanspruch auf sofortige Förderung und damit auf Auszahlung der Fördermittel konkretisiert. Eine gesetzliche Grundlage zur Befristung der Fördermittel ergebe sich weder aus dem KHG noch aus § 39 Abs. 2 SKHG. Abgesehen davon, dass § 39 Abs. 2 SKHG nur Auflagen und Bedingungen, nicht aber Befristungen betreffe, diene die Abruffrist nicht Zielen des Krankenhausplans sondern haushaltsrechtlichen Erwägungen. Auch § 12 der Krankenhausbauförderverordnung, wonach der Bewilligungsbescheid den Bewilligungszeitraum festlegen müsse, sei keine gesetzliche Ermächtigung zur Befristung des Bewilligungsbescheides. Fehle es demnach an der rechtlichen Möglichkeit, den Fördermittelbescheid zu befristen, sei auch die Ablehnung der beantragten Verlängerung der Abruffrist rechtswidrig. Hiergegen spreche nicht, dass der Fördermittelbescheid vom 27.7.2007 auch hinsichtlich der Befristung nach Ziffer VII bestandskräftig geworden sei. Es sei anerkannt, dass die Rechtswidrigkeit einer in den Verwaltungsakt aufgenommenen Nebenbestimmung auch bei Bestandskraft im Rahmen einer anschließenden Ermessensausübung zu berücksichtigen sei. Fehle einer solchen Nebenbestimmung die gesetzliche Ermächtigung, handele die Behörde in aller Regel ermessensfehlerhaft. Selbst wenn der Beklagte bei der Entscheidung über den Verlängerungsantrag ein weitergehendes Ermessen, den Antrag gegebenenfalls auch aus Haushaltsgründen abzulehnen, gehabt habe, sei die Entscheidung ermessensfehlerhaft. Der Beklagte sei sich der Notwendigkeit einer Ermessensentscheidung schon nicht bewusst gewesen. Er habe sein Entschließungsermessen nicht betätigt. Es sei nicht erkennbar, dass die nach Maßgabe von § 39 Abs. 2 SKHG möglichen Erwägungen mit Rücksicht auf die Ziele des Krankenhausplanes eine für die Ermessensentscheidung maßgebliche Rolle gespielt hätten. Der Beklagte habe nicht berücksichtigt, dass ihr ein Rechtsanspruch auf Förderung zustehe und diesem Anspruch grundrechtliche Belange beiseite stünden. Auch die Privilegierung gemeinnütziger und kirchlicher Krankenhausträger sei sowohl bei der Krankenhausplanung als auch bei der Krankenhausförderung ein besonderer, in die Ermessensausübung einzustellender Belang. Weiter habe der Beklagte nicht beachtet, dass die von ihr geltend gemachten Bauverzögerungen insbesondere auf den Strukturveränderungen im Hochwaldverbund beruhten und diese Strukturveränderungen gerade auch im besonderen Interesse des Landes und des Beklagten lägen. Es würden in diesem Zusammenhang verstärkt Bemühungen angestrengt, die Kliniklandschaft im nördlichen Saarland weitestgehend zu erhalten und die Versorgung der Bevölkerung in diesem Gebiet bestmöglich sicherzustellen. Die Förderung des Erhalts der Marienhauskliniken St. E. W. und St. J. L. als Krankenhaus mit zwei Standorten sei hierbei von ausschlaggebender Bedeutung. Es fehle an ausreichenden Ermessenserwägungen, die ein Für und Wider ihrer Belange und der Belange des Landes erkennen ließen. Soweit der Beklagte zur Versagung der Verlängerung der Abruffrist auf die „Einführung der Schuldenbremse" verweise, sei dies aus tatsächlichen und rechtlichen Gründen eindeutig ermessensfehlerhaft. Die Schuldenbremse sei für den Bund erstmals nach der sog. Föderalismusreform mit Wirkung zum 1.1.2011 eingeführt worden (Art. 109 Abs. 3 GG). Bis zu diesem Zeitpunkt habe die goldene Regel gegolten, dass eine Nettokreditaufnahme nur bis zur Höhe der im Haushalt veranschlagten Investitionen zulässig sei. Die Neuregelung des Art. 109 Abs. 3 GG wähle mit der sog. „Schuldenbremse" einen vollständigen Neuansatz, um ein weiteres Anwachsen der Staatsverschuldung zu vermeiden und die Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus dem europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaket (Art. 126 AEUV) zu erfüllen. Ausgangspunkt sei danach der sowohl für die Haushalte des Bundes wie der Länder geltende Grundsatz eines ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichenden Haushalts. Für die Länder bestehe die Notwendigkeit der Einführung einer „Schuldenbremse" erst zum Jahr 2020 (Art. 143 d Abs. 1 GG). Für den Zeitraum vom 1.1.2011 bis zum 31.12.2019 könnten sie nach Maßgabe der geltenden landesrechtlichen Regelungen, die für die Umsetzung des Art. 109 Abs. 3 GG gemäß dessen Satz 5 zwingend erforderlich seien, von den Vorgaben des Art. 109 Abs. 3 GG abweichen. Die Regelung zur „Schuldenbremse" in den Ländern gemäß Art. 143 d Abs. 1 GG sehe vor, dass am 31.12.2010 bestehende Kreditermächtigungen für bereits eingerichtete Sondervermögen unberührt blieben. Im Saarland sei die Schuldenbremse rechtlich und tatsächlich bis heute nicht umgesetzt. Lediglich in einer mittelfristigen Finanzplanung würden im Saarland erste Berechnungen zur Umsetzung der Regelungen der „Schuldenbremse" vorgenommen. Nach der in einem Zeitungsinterview geäußerten Auffassung der saarländischen Ministerpräsidentin seien die Bedingungen für die Einhaltung der Schuldenbremse nicht mehr gegeben. Die „Einführung der Schuldenbremse" im Ablehnungsbescheid vom 1.12.2010 stelle somit zeitlich und rechtlich einen unhaltbaren Ablehnungsgrund für die beantragte Verlängerung der Abruffrist dar. Selbst wenn der Gesichtspunkt der Schuldenbremse an sich ein tragfähiger Ablehnungsgrund für die beantragte Verlängerung der Abruffrist wäre, müsse er aus zwei weiteren Gründen ausscheiden. Zum einen blieben, wie Art. 109 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 143 d Abs. 1 Satz 2 GG zeige, von einer Schuldenbremse (zum 31.12.2010) bestehende Kreditermächtigungen unberührt. Das müsse erst recht für solche Fördergelder gelten, die einen verfassungsunmittelbaren Rechtsanspruch auf Auszahlung der bereits bewilligten und in den Investitionsplan eines Landes aufgenommenen Fördergelder beträfen. Es sei nicht Sinn und Zweck der Schuldenbremse, bereits entstandene Rechtsansprüche zunichte zu machen. Dementsprechend werde im Referentenvermerk vom 27.8.2010 zwar auf die erst ab 2011 greifende Schuldenbremse und die Problematik einer Übertragung von Haushalsresten hingewiesen. Gleichwohl habe der Beklagte dies nicht zum Anlass genommen, der von ihr beantragten Umstellung der Fördermittel auf eine andere Baumaßnahme zu widersprechen. Der Gesichtspunkt der Schuldenbremse als Ablehnungsgrund für die Verlängerung der Abruffrist sei lediglich vorgeschoben. Was die behauptete Haushaltskonsolidierung mit der rechtlich nach den Vorschriften des Grundgesetzes umzusetzenden Schuldenbremse zu tun habe, werde auch nicht im Ansatz deutlich. Konkrete Maßnahmen könne der Beklagte nicht liefern.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 24.9.2013 - 2 K 1761/11 - den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 1.12.2010 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf erneute Verlängerung der Abruffrist des Bewilligungsbescheides vom 27.7.2007 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung ist ausgeführt, dass die Klage bereits unzulässig sei. Die Förderung des Einzelvorhabens sei auf der Grundlage von § 30 Abs. 4 SKHG in Verbindung mit der Verordnung zur Regelung des Verfahrens zur Krankenhausförderung nach § 30 Abs. 4 SKHG erfolgt. In dem Förderbescheid sei gemäß § 12 dieser Verordnung unter anderem die genaue Bezeichnung des Förderzweckes aufgenommen worden. Nur für diesen Zweck sei der Bewilligungsbescheid erlassen worden und nur im Rahmen dieses Förderzweckes hätten die Mittel verwendet werden dürfen. Die Klägerin habe bereits sehr schnell nach Erlass des Bewilligungsbescheides erkennbar nicht mehr an dem bewilligten Bauvorhaben festgehalten. Das habe natürlich mit den Strukturveränderungen ihrer Krankenhäuser im Nordsaarland zusammengehangen, die die Klägerin damals geplant habe und immer noch plane, allerdings bis zum heutigen Tag nicht umgesetzt habe. Entgegen der Behauptung der Klägerin sei zwischen den Beteiligten nicht klar und unstreitig gewesen, dass sich die Umsetzung der bewilligten Baumaßnahme verzögern würde. In diesem Fall wäre die Festlegung der Abruffrist auf den 30.11.2008 in Ziffer VII des Bescheides nicht verständlich. Für die Jahre 2008 und 2009, für die einer Verlängerung der Abruffrist zugestimmt worden sei, mag es zutreffend gewesen sein, dass der Beklagte mit einer Verzögerung der Baumaßnahme einverstanden gewesen sei, aber spätestens im Laufe des Jahres 2010 sei immer deutlicher geworden, dass es bei den von der Klägerin geplanten Strukturveränderungen ihrer Krankenhäuser im Nordsaarland nicht mehr um eine Sanierung am Krankenhausstandort W. gehe, sondern eine größere Veränderung in den Strukturen und Standorten geplant sei. Im Jahr 2010 habe es bereits Überlegungen zu einem Neubau eines Krankenhauses und Zusammenfassung mehrerer Krankenhausstandorte in einem Krankenhaus am Standort W. oder einem anderen noch zu bestimmenden Standort gegeben. Aus diesem Grund habe die Klägerin auch mit Schreiben vom 6.7.2010 gebeten, die Fördermittel auf eine Baumaßnahme des Marienhaus Klinikums St. E. S. zu übertragen. Dem sei aus den Gründen des Vermerks vom 27.8.2010 nicht gefolgt worden. Auch der mit Schreiben vom 17.11.2010 erneut beantragten Verlängerung der Abruffrist habe nach Abwägung aller Argumente nicht stattgegeben werden können. Soweit sich die Klägerin auf einen konkludenten Antrag auf Wiederaufnahme des Verfahrens nach § 51 VwVfG berufe, seien dessen Voraussetzungen nicht gegeben. Insbesondere liege keine Änderung der Sach- und Rechtslage vor, die eine Änderung des Bewilligungsbescheides verlangt habe. Die Bewilligung der Fördermittel sei für eine bestimmte Baumaßnahme an der Marienhausklinik W. erfolgt. Die Änderung des Klägerwillens spätestens im Jahr 2010, die Maßnahme nicht mehr umsetzen zu wollen, sei keine Änderung der Sachlage, die eine Änderung des Verwaltungsakts nach § 51 VwVfG nach sich ziehe. Vielmehr könne die Klägerin, nachdem die Investitionsförderung der Krankenhäuser im Jahr 2009 auf Baupauschalen umgestellt worden sei, die seit 2010 geflossenen Fördermittel für eine nunmehr möglicherweise vorgesehene andere Baumaßnahme einsetzen. Im Schreiben vom 1.12.2010 sei eine umfassende Bewertung der Situation vorgenommen worden. Darin sei nicht auf die Unwirksamkeit des Bewilligungsbescheides vom 27.7.2007 sondern auf die Haushaltssituation des Saarlandes verwiesen und eingedenk der mit der Klägerin im Hinblick auf die Krankenhausversorgung im Nordsaarland geführten Gespräche auch zugesichert worden, sich dafür einzusetzen, erforderliche Investitionen im vergleichbarem Umfang finanziell zu unterstützen. Damit sei dargetan worden, dass der Bewilligungsbescheid unwirksam geworden sei. Eine Förderbehörde für Krankenhausinvestitionen könne nicht bis zum Sankt-Nimmerleins-Tag darauf verwiesen werden, für einen Krankenhausträger Haushaltsmittel von Jahr zu Jahr erneut in den Haushalt einzustellen und zu übertragen, bis dieser gewillt sei, eine bewilligte Baumaßnahme auszuführen. Die Klägerin habe spätestens im Jahr 2010 zu erkennen gegeben, dass die bewilligte Baumaßnahme nicht mehr ausgeführt werden solle. Daher sei das Schreiben vom 1.12.2010 so und nicht anders formuliert worden.

Die Klage sei auch nicht begründet, da ein Ermessensfehler nicht vorliege. Zwar handele es sich bei der im Bewilligungsbescheid beschriebenen Maßnahme um eine förderfähige Maßnahme und habe einer Auszahlung nach Aufnahme der Fördermittel in den Haushalt des Saarlandes nichts mehr im Wege gestanden. Allerdings sei Voraussetzung gewesen, dass die bewilligte Baumaßnahme unter Beachtung der Auflagen und Nebenbestimmungen des Bewilligungsbescheides ausgeführt werde. Bei der Befristung des Abrufs der Fördermittel sei das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung innerhalb der gesetzlichen Grenzen ausgeübt worden. Die zeitliche Befristung sei erforderlich gewesen, um das Ziel der Krankenhausplanung, nämlich die zügige Umsetzung der geplanten Baumaßnahme zur Verbesserung der Infrastruktur des Plankrankenhauses Marienhauskliniken W./L. an der Betriebsstätte W. zur Sicherung der Patientenversorgung zu erreichen. Öffentliche Fördergelder sollten nicht über einen unbestimmten Zeitraum nach Belieben des Krankenhausträgers vorgehalten werden, ohne der zweckentsprechenden Verwendung zugeführt zu werden. Damit habe es sich bei der Befristung des Abrufs der Fördermittel um eine sonstige Nebenbestimmung gehandelt, die dem Erreichen der Ziele der Krankenhausplanung gedient habe. Entgegen der Ansicht der Klägerin sei Rechtsgrundlage für die Befristung des Bewilligungsbescheides § 39 Abs. 2 SKHG in Verbindung mit § 36 Abs. 1 SVwVfG. Die Regelung in § 39 Abs. 2 SKHG sei nicht abschließend, sondern eröffne den Gebrauch von Nebenbestimmungen. Eine Nebenbestimmung dürfe in einen Bewilligungsbescheid aufgenommen werden, wenn dadurch die Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Krankenhäuser nicht über die Erfordernisse der Krankenhausplanung und der wirtschaftlichen Betriebsführung hinausgehend beeinträchtigt würden. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Der Wortlaut des Bewilligungsbescheides sei eindeutig und lasse keinen Raum für Fehlvorstellungen. Dementsprechend habe die Klägerin gegen den Bescheid keine Klage erhoben und mit ihren Anträgen vom 28.8.2007 und 15.5.2009 lediglich eine Verlängerung der Abruffrist beantragt. Mit Schreiben vom 15.5.2009 habe die Klägerin als Beginn der Baumaßnahme das Jahr 2009 genannt und lediglich um eine Verlängerung um ein Jahr gebeten. Dass sie den Zeitraum zum Abrufen der Investitionsmittel auch als verbindlichen Zeitraum für die Durchführung des Vorhabens verstanden habe und sich der Bedeutung dieser Befristung bewusst gewesen sei, zeigten deutlich die Antragsschreiben auf Verlängerung der Abruffristen, in denen sich die Klägerin als Begründung für die begehrte Verlängerung der Abruffrist auf die zeitliche Verzögerung der Baumaßnahme berufen habe. Auch sei die Befristung des Bescheides unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erfolgt. Bei der Festlegung der ersten Frist sei berücksichtigt worden, wie lange die Klägerin für die Durchführung der bewilligten Maßnahme benötigen würde, bei der ersten Verlängerung um zwei Jahre sei in Rechnung gestellt worden, dass die Klägerin Zeit für Strukturüberlegungen benötige, und die Bauzeit sodann einkalkuliert worden. Der Klägerin sei im Jahr 2007 bewusst gewesen, dass die zügige Umsetzung der bewilligten Baumaßnahmen im Interesse des Beklagten gelegen habe, um die bauliche Struktur des Krankenhauses in W. zur Gewährleistung der Patientenversorgung im Rahmen des durch die Krankenhausplanung zugewiesenen Versorgungsauftrages zu verbessern. Nachdem die Finanzierung der Maßnahme durch den Haushalt des Saarlandes habe gewährleistet werden können, sei der Bewilligungsbescheid erlassen worden, der von einer zügigen Umsetzung der Maßnahme habe ausgehen dürfen. Selbstverständlich lägen der Bewilligung von Investitionsmitteln für die Krankenhausinvestitionsförderung haushaltsrechtliche Gründe zu Grunde. Dies ergebe sich aus § 28 Abs. 1 Satz 1 SKHG. Das bedeute, dass die Investitionsfinanzierung immer unter dem Vorbehalt haushaltsrechtlicher Möglichkeiten stehe. In § 2 LHO werde vorgegeben, dass der Haushaltsplan der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs diene, der zur Erfüllung der Aufgaben des Landes im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig sei. Nach § 11 Abs. 1 LHO sei ein Haushaltsplan für jedes Haushaltsjahr aufzustellen und dieser dürfe nach Abs. 2 nur die in diesem Jahr voraussichtlich zu leistenden Ausgaben enthalten. Gemäß § 19 Abs. 1 LHO seien Ausgaben für Investitionen übertragbar. Nach § 23 LHO dürften Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Leistungen an Stellen außerhalb der Landesverwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke (Zuwendungen) nur veranschlagt werden, wenn das Land an der Erfüllung durch solche Stellen ein erhebliches Interesse habe, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfange befriedigt werden könne. Diese Vorgaben hätten bei der Erstellung des Bewilligungsbescheides vom 27.7.2007 und der Entscheidung über die Verlängerung der Abruffrist beachtet werden müssen. Im Jahr 2008 habe die Landesregierung die Änderung der Einzelförderungen geplant und diese mit Gesetz vom 6.5.2009 in § 30 Abs. 5 SKHG in Verbindung mit der Verordnung zur Regelung des Verfahrens zur Krankenhausförderung nach § 30 Abs. 4 SKHG umgesetzt. Seit 2010 stelle die Landesregierung allen Krankenhausträgern jährlich Fördermittel für den Krankenhausbau als „pauschalierte Einzelfördermittel“ zur Verfügung. Die Verlängerung der Abruffrist sei daher im Jahr 2010 nicht mehr notwendig gewesen, insbesondere weil das Saarland als Haushaltsnotlageland sich bereits im Jahr 2010 auf die Schuldenbremse eingestellt und alle Haushaltspositionen auf den Prüfstand gestellt habe. Der Vorschlag der Klägerin mit Schreiben vom 6.7.2010, die Mittel von der Marienhausklinik St. E. W. zum Marienhausklinikum St. E. S. zu verlagern, sei keine mögliche Option, sondern eine wichtige Entscheidungshilfe bei der Ermessensausübung gewesen, die weitere Verlängerung der Abruffrist abzulehnen, da mit einer Umsetzung der bewilligten Maßnahme nicht mehr zu rechnen gewesen sei. Wie die Zeit gezeigt habe, sei diese Annahme richtig gewesen, da bis heute die Baumaßnahme in W. nicht realisiert worden sei. Der Bewilligungsbescheid sei im Jahr 2010 nicht mehr verlängert worden, weil nicht mehr davon habe ausgegangen werden können, dass die bewilligte Maßnahme tatsächlich noch realisiert würde, und weil die Klägerin für ihre Krankenhäuser, so auch für die in Frage stehende Betriebsstätte der Marienhauskliniken W./L. in W. ab 2010, Investitionsmittel als Pauschalmittel erhalten habe. Die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser der Klägerin sei über die jährlichen Mittel der pauschalierten Einzelförderung gewährleistet gewesen. Hierzu bedürfe es nicht der weiteren Vorhaltung von Investitionsmitteln für eine Baumaßnahme, die nicht mehr umgesetzt werden solle. Sofern die Fördermittel tatsächlich in das Haushaltsjahr 2011 und gegebenenfalls weitere Haushaltsjahre übertragen worden wären, wären sie aller Voraussicht auf die Fördermittel der pauschalierten Einzelförderung angerechnet worden. Bei der Entscheidung über die Nichtverlängerung der Abruffrist sei sehr wohl berücksichtigt worden, dass die Bauverzögerung insbesondere auf den von der Klägerin angedachten Strukturveränderungen für ihre Krankenhäuser im Nordsaarland beruht habe. Allerdings habe nicht er - der Beklagte - diese Strukturveränderung angeregt oder forciert, sondern die Klägerin habe sich seit etwa 2008 immer wieder an ihn gewandt und ihre Denkmodelle für die Krankenhausstruktur der Krankenhäuser der Marienhausgruppe vorgetragen. Seit dieser Zeit und bis heute habe die Klägerin unterschiedliche Modelle vorgestellt, bislang aber immer noch keine Entscheidung getroffen, welches Modell umgesetzt werden solle. Entgegen der Ansicht der Klägerin habe im Schreiben vom 1.12.2010 auch auf die Einführung der Schuldenbremse verwiesen werden dürfen. Im Jahr 2009 sei die Schuldenbremse sowohl vom Bundestag als auch vom Bundesrat und damit auch vom Saarland gebilligt worden. Das Saarland erhalte neben anderen Bundesländern von 2011 bis 2019 Konsolidierungshilfen. Voraussetzung hierfür sei die Einhaltung eines Konsolidierungspfades, der die betreffenden Länder in die Lage versetze, ihre Haushalte bis spätestens 2020 auszugleichen und anschließend die neue Schuldenregelung einzuhalten. Die Einhaltung dieser Vorgaben der Schuldenbremse werde jährlich vom Stabilitätsrat überprüft. Das Saarland halte die jährlichen Vorgaben des Stabilitätsrats ein. Seit Frühjahr 2010 habe das Saarland auf der Grundlage der Koalitionsvereinbarung der damaligen Jamaika-Koalition den konsequenten Weg der Haushaltskonsolidierung eingeschlagen und eine Haushaltsstrukturkommission eingesetzt. Diese habe damals die Aufgabe gehabt, einen systematischen Überblick über die Ausgabesituation des Saarlandes im Vergleich zu anderen Bundesländern zu erhalten und mögliche Einsparpotenziale zu identifizieren. Eine Beratungsgesellschaft sei als externer Berater und Dienstleister für die Kommission hinzugezogen worden mit dem Auftrag, das Länderfinanzbenchmarking zu konzipieren und durchzuführen. Aus den Ergebnissen hätten sich Haushaltsentscheidung und Entscheidungen der politischen Verantwortungsträger im Jahr 2010 abgeleitet. Soweit die Klägerin behaupte, im Saarland sei die Schuldenbremse bis heute nicht umgesetzt, gehe sie möglicherweise von einem anderen Verständnis des Begriffs „Schuldenbremse" aus, als das Schreiben vom 10.12.2010 verstanden haben wolle. Es sei inzidenter auf die Notwendigkeit der Haushaltskonsolidierung verwiesen worden, die eine Übertragung der Haushaltsmittel für das Jahr 2011 problematisch gemacht habe, insbesondere da die Baumaßnahme noch nicht begonnen habe. Mit dem Argument der Schuldenbremse sei nicht nur die Verlängerung der Abruffrist abgelehnt, sondern auch darauf hingewiesen worden, dass die Baumaßnahme immer noch nicht begonnen worden sei, die Übertragung der Mittel auf eine andere Baumaßnahme haushaltsrechtlich bedenklich sei und anderweitige Strukturentscheidungen bei der Klägerin für das Nordsaarland anstünden. Damit sei das Entscheidungsermessen ordnungsgemäß ausgeübt und die Verlängerung der Abruffrist rechtsfehlerfrei abgelehnt worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen sowie die beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe

I.

Die Berufung ist zulässig, insbesondere nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung innerhalb der - verlängerten - Frist des § 124 a Abs. 6 Sätze 1 und 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 3 VwGO in einer den inhaltlichen Vorgaben des § 124 a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO genügenden Weise begründet worden.

II.

Der Berufung ist jedoch in der Sache nicht zu entsprechen.

Das Verwaltungsgericht hat durch das aufgrund mündlicher Verhandlung vom 24.9.2013 ergangene Urteil die Klage – im Ergebnis - zu Recht abgewiesen. Die Klage ist zwar zulässig, die Klägerin kann jedoch in der Sache vom Beklagten nicht verlangen, über ihren Antrag auf erneute Verlängerung der Abruffrist des Bewilligungsbescheides vom 27.7.2007 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden (§ 113 Abs. 5 VwGO).

1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig.

Nach der neueren, inzwischen gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von belastenden Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts zulässig

BVerwG, Urteile vom 22.11.2000 - 11 C 2/00 -, vom 13.12.2000 - 6 C 5/00 -, vom 21.6.2007 - 3 C 39/06 - und vom 17.10.2012 - 4 C 5/11 -, Juris.

Ausgehend hiervon ist die - isolierte - Verpflichtungsklage der statthafte Rechtsbehelf, wenn der Beteiligte nicht die Aufhebung der belastenden Nebenbestimmung als solche, sondern nur insoweit eine Verbesserung seiner Rechtstellung erstrebt, dass im Rahmen der verfügten Nebenbestimmung eine weitere Fristverlängerung gewährt wird.

Soweit teilweise vertreten wird, dass die Festsetzung längerer Fristen oder späterer Termine grundsätzlich nur im Rahmen eines Rechtsbehelfs in der Angelegenheit, für die die Fristsetzung oder Terminbestimmung gelten soll, erzwungen werden könne

Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Auflage, § 31 Rdnr. 45,

kann dem jedenfalls für die vorliegend gegebene Fallkonstellation nicht gefolgt werden, weil die Strukturüberlegungen der Klägerin hinsichtlich ihrer Krankenhäuser im Nordsaarland offensichtlich nach wie vor nicht abgeschlossen sind und sie - auch derzeit - gerade nicht die Auszahlung der Fördermittel zur bestimmungsgemäßen Verwendung begehrt.

Die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen der Verpflichtungsklage sind erfüllt, insbesondere ist die Klagefrist gewahrt. Da der Bescheid des Beklagten vom 1.12.2010 keine Rechtsbehelfsbelehrung enthält, gilt abweichend von § 74 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2 VwGO gemäß § 58 Abs. 2 VwGO die Jahresfrist, so dass die am 8.11.2011 erhobene Klage fristgerecht eingegangen ist.

Der Klägerin steht ein Rechtsschutzbedürfnis für ihre auf Neubescheidung gerichtete Verpflichtungsklage zur Seite. Der Ansicht des Verwaltungsgerichts, für das mit der Klage verfolgte Rechtsschutzziel fehle es am Rechtsschutzbedürfnis, weil der Bewilligungsbescheid vom 27.7.2007 einschließlich seiner Nebenbestimmung zur Abruffrist in Gestalt der gewährten Fristverlängerungen mit Ablauf des 30.11.2010 rechtlich nicht mehr existent und daher eine Verlängerung der Abruffrist ausgeschlossen sei mit der Folge, dass die begehrte Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung hinsichtlich der Verlängerung der Abruffrist kein sinnvolles Ziel einer Verpflichtungsklage sein könne, kann nicht gefolgt werden. Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis ist grundsätzlich dann zu bejahen, wenn der Rechtsschutzsuchende ein schutzwürdiges Interesse an der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes hat. Der Rechtsschutzsuchende soll von seiner Rechtsschutzmöglichkeit dann keinen Gebrauch machen dürfen, wenn sich die Inanspruchnahme der Gerichte als unnötig oder rechtsmissbräuchlich erweist. In der Regel stellt sich die prozessuale Geltendmachung von Rechten nicht als rechtsmissbräuchlich dar, so dass grundsätzlich ein Rechtsschutzbedürfnis gegeben ist

BVerwG, Urteil vom 17.1.1989 - 9 C 44/87 -, Juris, Rdnr. 9 ff; von Albedyll in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 5. Auflage, Vor §§ 40 ff, Rdnr. 24.

Im vorliegenden Fall kann nicht mit der für die Verneinung der Zulässigkeit der Klage erforderlichen Offensichtlichkeit festgestellt werden, dass besondere Umstände gegeben sind, die ein Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin ausnahmsweise entfallen lassen. Dies gilt bereits für die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der Bewilligungsbescheid mit Ablauf des 31.11.2010 unwirksam geworden sei. Insoweit stellt sich nämlich die Frage, ob der mit Schreiben vom 17.11.2010 rechtzeitig vor Ablauf der zuletzt verlängerten Abruffrist gestellte erneute Verlängerungsantrag den Ablauf dieser Frist gehemmt hat, wie es etwa für den Fall des rechtzeitig gestellten Antrags auf Verlängerung der Geltungsdauer der Baugenehmigung angenommen wird

Johlen in: Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, Kommentar zur Bauordnung Nordrhein-Westfalen, 12. Auflage, § 77 BauO NRW, Rdnr. 15; ebenso Jeromin, Kommentar zur Landesbauordnung Rheinland-Pfalz, 3. Auflage, § 74 LBauO Rh-Pf, Rdnr. 18

oder hinsichtlich des vor Fristablauf gestellten Antrages auf Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist gemäß den § 124a Abs. 3 Satz 3 VwGO anerkannt ist

BVerwG, Beschluss vom 28.3.1956 – II C 63.55 –, BVerwGE 3, 233-234; Stuhlfauth in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, wie vor, § 124a, Rdnr. 33.

Ungeachtet dessen muss selbst bei Annahme des Eintritts der Unwirksamkeit des Bewilligungsbescheids infolge Fristablaufs zum 30.11.2010 gesehen werden, dass gemäß § 31 Abs. 7 Satz 2 SVwVfG von einer Behörde gesetzte Fristen auch dann noch rückwirkend verlängert werden können, wenn sie bereits abgelaufen sind. Dies ist jedenfalls dann anerkannt, wenn der Verlängerungsantrag - wie hier - vor Fristablauf gestellt wurde

Mattes in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2014, § 31 Rdnr. 44; Kopp/Ramsauer, wie vor, Rdnr. 41.

Ob der Anwendungsbereich dieser Vorschrift eröffnet ist, muss der sachlichen Prüfung im Rahmen der Begründetheit der Klage vorbehalten bleiben. Von daher kann jedenfalls nicht von der Hand gewiesen werden, dass der Klägerin ein schützenswertes Interesse daran zusteht, mit der Klage eine sachliche Überprüfung der ablehnenden Entscheidung und gegebenenfalls eine ermessensfehlerfreie Neubescheidung zu erreichen.

2. Die Klage hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.

Die Klägerin hat keinen Anspruch gegen den Beklagten, über ihren Antrag auf weitere Verlängerung der Frist zum Abruf der Fördermittel unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Entgegen der Ansicht der Klägerin ergibt sich ein Anspruch auf Neubescheidung nicht aus § 51 Abs. 1 SVwVfG. Nach dieser Vorschrift hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn einer der in § 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 SVwVfG abschließend aufgeführten Wiederaufgreifensgründe gegeben ist. Das bedeutet, dass auf der ersten Stufe des Verfahrens nur über die Frage zu entscheiden ist, ob die Voraussetzungen für die Eröffnung des Verfahrens gemäß § 51 Abs. 1 SVwVfG, nämlich die Zulässigkeit und Begründetheit des Wiederaufnahmeantrags, und damit für die Wiedereröffnung des Verfahrens zur Sache erfüllt sind. Ist danach ein Wiederaufgreifen des Verfahrens zulässig und begründet, muss die Behörde auf der zweiten Stufe erneut in der Sache entscheiden, die Gegenstand des Verwaltungsaktes war

Kopp/Ramsauer, wie vor, § 51 Rdnr. 13, 18.

Im vorliegenden Fall kann dahinstehen, ob in dem Antrag der Klägerin vom 17.11.2010 auf erneute Verlängerung der Abruffrist zumindest konkludent ein Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 51 Abs. 1 SVwVfG gesehen werden kann. Die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 1 SVwVfG sind jedenfalls bereits auf der ersten Prüfungsstufe nicht gegeben, weil ein Wiederaufgreifensgrund nicht vorliegt. Insbesondere hat sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nicht im Jahr 2010 zugunsten der Klägerin geändert (§ 51 Abs. 1 Nr. 1 SVwVfG). Sachlicher Grund für den mit Schreiben vom 17.11.2010 gestellten erneuten Verlängerungsantrag war wie bei den in den Jahren zuvor gestellten Verlängerungsanträgen der Umstand, dass die Überlegungen der Klägerin über geplante Strukturveränderungen an den Marienhauskliniken St. E. W. und St.- J. L. nicht abgeschlossen waren. Die Klägerin war auch im Jahr 2010 immer noch nicht zu einem endgültigen Ergebnis gekommen, in welcher Weise sie ihr Krankenhaus in W. weiter betreiben und ob sie die Maßnahmen, deren Förderung bewilligt worden war, tatsächlich durchführen oder unter Umständen einen Neubau errichten wollte. Damit war die Sachlage im Jahr 2010 im Vergleich zu den Vorjahren unverändert geblieben. Ebenso wenig hat sich im Jahr 2010 die Rechtslage gegenüber den Vorjahren zugunsten der Klägerin geändert. Zwar ist gemäß § 30 Abs. 5 SKHG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung Saarländischen Krankenhausgesetzes vom 6.5.2009 (Amtsblatt, S. 862) mit Wirkung vom 1.1.2010 die Krankenhausfinanzierung im Saarland auf eine pauschalierte Einzelförderung umgestellt worden. Diese Rechtsänderung hat aber den erneuten Verlängerungsantrag keinesfalls begünstigt, sondern der Klägerin zum Nachteil gereicht, weil mit der Neuregelung die dem Bewilligungsbescheid vom 27.7.2007 zugrundeliegende projektgebundene Einzelförderung aufgegeben wurde und der Investitionsplan, in den die bewilligten Erweiterungs- und Neubaumaßnahmen aufgenommen waren, obsolet wurde. Auch die sonstigen Wiederaufgreifensgründe waren nicht erfüllt. Es lagen weder neue Beweismittel vor, die eine für die Klägerin günstigere Entscheidung herbeigeführt hätten (§ 51 Abs. 1 Nr. 2 SVwVfG), noch waren Wiederaufnahmegründe entsprechend § 580 ZPO gegeben (§ 51 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG). Damit scheitert der geltend gemachte Anspruch aus § 51 Abs. 1 SVwVfG bereits an den Tatbestandsvoraussetzungen der Norm.

Der Klägerin steht ein Anspruch auf Neubescheidung ihres Verlängerungs-begehrens auch nicht im Rahmen eines Wiederaufgreifens des Verfahrens im weiteren Sinne nach § 51 Abs. 5 i.V.m. den §§ 48, 49 SVwVfG oder aus § 31 Abs. 7 Satz 2 SVwVfG zu.

Durch die Regelung in § 51 Abs. 5 SVwVfG ist klargestellt, dass die Rücknahme sowie der Widerruf von Verwaltungsakten nach den §§ 48 Abs. 1, 49 Abs. 1 SVwVfG nicht durch § 51 Abs. 1 SVwVfG ausgeschlossen sind. Das Wiederaufgreifen des Verfahrens im weiteren Sinne ermöglicht es der Behörde, trotz eines unanfechtbar gewordenen Verwaltungsaktes unabhängig von den Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 bis 3 SVwVfG erneut in der Sache zu entscheiden. Dabei steht der Behörde in zweifacher Hinsicht Ermessen zu, nämlich zum einen, ob sie überhaupt das Verfahren wiederaufgreift, und zum zweiten, ob sie den Verwaltungsakt nach den §§ 48, 49 SVwVfG aufhebt. Damit korrespondiert jeweils ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung

siehe hierzu Engels in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, wie vor, § 51 Rdnr. 11.

Günstiger für die Klägerin ist demgegenüber die Regelung des § 31 Abs. 7 Satz 2 SVwVfG. Danach können die von einer Behörde gesetzten Fristen auch dann, wenn sie bereits abgelaufen sind, rückwirkend verlängert werden, insbesondere wenn es unbillig wäre, die durch den Fristablauf eingetretenen Rechtsfolgen bestehen zu lassen. Dabei ist die Möglichkeit einer Verlängerung der bereits abgelaufenen Frist jedenfalls dann anerkannt, wenn – wie im vorliegenden Fall – die Verlängerung rechtzeitig vor Ablauf der Frist beantragt worden ist

Mattes in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, wie vor, § 31 Rdnr. 44; Kopp/Ramsauer, wie vor, § 31 Rdnr. 41.

Zwar steht auch nach dieser Norm die Verlängerung einer behördlich gesetzten Frist im Ermessen der Behörde und kann daher der Fristbetroffene grundsätzlich ebenfalls nur eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Verlängerungsantrag verlangen. Allerdings muss es im Rahmen der Ermessensausübung Ziel der Behörde sein, die in Satz 2 für die rückwirkende Fristverlängerung beispielhaft aufgezählte Unbilligkeit der Rechtsfolgen zu verhindern. Demzufolge hat die Behörde die Rechtsfolgen, die der Fristablauf für den Betroffenen hätte, gegen die Folgen einer Fristverlängerung für die Behörde abzuwägen. Wenn keine wesentlichen Nachteile für die Behörde zu befürchten sind, wird sie der Verlängerung regelmäßig stattgeben müssen

BVerwG, Urteil vom 22.10.1993 - 6 C 10/92 -, Juris, Rdnr. 25.

Hinsichtlich des Anwendungsbereichs des § 31 SVwVfG wird allerdings die Auffassung vertreten, dass diese Vorschrift nur für verfahrensrechtliche Fristen, nicht aber für Fristen mit materiell-rechtlichem Charakter, also Fristen, die die Entstehung, den Inhalt oder den Verlust von Rechtspositionen betreffen, Geltung findet

so Kopp/Ramsauer, wie vor, § 31 Rdnr. 7 unter Hinweis auf OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.7.2001 – 21 A 1832/98 -, NVwZ-RR 2002, Seite 342, 343, wobei in dieser Entscheidung eine Anwendung des § 31 Abs. 7 NWVwVfG allerdings wegen spezieller und abschließender Regelungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes abgelehnt wird; anders wohl Mattes, wie vor, § 31 Rdnr. 44, wonach § 31 Abs. 7 allgemein die Verlängerung von behördlichen Fristen erlaubt; siehe im Weiteren BVerwG, Urteil vom 22.10.1993, wie vor, Rdnr. 16, wonach jedenfalls – hier nicht in Rede stehende – vom materiellen Recht gesetzte Fristen, deren Nichteinhaltung den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition zur Folge hat, für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich sind und nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte stehen.

Letztlich muss aber die Frage der Anwendbarkeit der Regelung des § 31 Abs. 7 SVwVfG fallbezogen nicht abschließend entschieden werden. Selbst wenn zugunsten der Klägerin angenommen wird, dass § 31 Abs. 7 SVwVfG zur Anwendung kommt, hat der Beklagte mit Bescheid vom 1.12.2010 über den zuletzt gestellten Verlängerungsantrag der Klägerin vom 17.11.2010 ermessensfehlerfrei entschieden, so dass der Anspruch der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Bescheidung ihres weiteren Verlängerungsbegehrens erfüllt ist. Nichts anderes kann dann in Bezug auf die nach § 51 Abs. 5 i.V.m. den §§ 48, 49 SVwVfG zu beurteilende Ermessensentscheidung gelten.

Die mit Schreiben des Beklagten vom 1.12.2010 dargelegten und im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gemäß § 114 Satz 2 VwGO in zulässiger Weise ergänzten Erwägungen für eine Versagung einer weiteren Fristverlängerung sind aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.

Nicht überzeugend ist zunächst die Behauptung der Klägerin, dass sich der Beklagte der Notwendigkeit einer Ermessensentscheidung nicht bewusst gewesen sei und daher sein Entschließungsermessen nicht betätigt habe. Gerade im Hinblick darauf, dass der Beklagte dem ersten und auch noch dem zweiten Verlängerungsantrag entsprochen hat, spricht nichts dafür, dass sich der Beklagte bei der Entscheidung über den dritten Verlängerungsantrag für gebunden erachtet hat.

Für die Überprüfung der Ermessensbetätigung ist dann im Ansatz davon auszugehen, dass es sich bei der unter Ziffer VII des Bewilligungsbescheides vom 27.7.2007 getroffenen Nebenbestimmung um eine auflösende Bedingung handelt, da die Beendigung der mit dem Fördermittelbescheid erstrebten Wirkungen von einem zukünftigen ungewissen Ereignis, nämlich dem Unterlassen der Abrufung der Fördermittel, abhängt. Rechtsgrundlage dieser Nebenbestimmung ist daher § 39 Abs. 2 SKHG. Danach kann die Bewilligung von Fördermitteln mit Auflagen und Bedingungen verbunden werden, soweit dies zum Erreichen der Ziele des Krankenhausplans und der Zusammenarbeit nach § 4 erforderlich ist. Hierfür lässt sich vorliegend anführen, dass es jedem Krankenhausträger ohne die Möglichkeit von Abruffristen frei stünde, auf Vorrat in beliebigem Umfang Fördermittel zu beantragen, ohne diese im Falle einer Bewilligung innerhalb eines überschaubaren Zeitraums der zugedachten Verwendung zuführen zu müssen. Dadurch bestünde die Gefahr, dass die für Investitionsvorhaben von Krankenhäusern zur Verfügung stehenden öffentlichen Gelder in nicht unerheblichem Umfang auf unabsehbare Zeit blockiert werden könnten, ohne tatsächlich notwendige Investitionen durchzuführen. Eine derartige Praxis würde dem Sinn und Zweck von § 8 KHG ebenso wie den Zielen des Krankenhausplans und der Zusammenarbeit nach § 4 SKHG widersprechen. Dem kann mit Abruffristen der in Rede stehenden Art wirksam begegnet werden. Fraglich erscheint allein, ob die in der Nebenbestimmung gesetzte Frist zur Abrufung der Fördermittel von über einem Jahr zu kurz bemessen war. Zu sehen ist allerdings, dass die Klägerin die Dauer der Frist selbst nicht gegenüber dem Beklagten gerügt hat. Zudem ist die Frist verlängerbar und hat sich der Beklagte in der Folgezeit zwei Mal bereit gezeigt, die Abruffrist entsprechend den Wünschen der Klägerin zu verlängern. Daher spricht Vieles dafür, dass die im Bewilligungsbescheid vom 27.7.2007 getroffene Nebenbestimmung - Gleiches gilt für die mit Bescheiden des Beklagten vom 12.10.2007 und 4.6.2009 jeweils antragsgemäß ausgesprochenen Verlängerungen der Fristen zum Abruf der Fördermittel – keinen Rechtsfehler zum Nachteil der Klägerin erkennen lässt. Letztlich braucht die Frage der Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung indes nicht weiter vertieft zu werden. Die Klägerin hat nämlich gegen die im Bewilligungsbescheid vom 27.7.2007 getroffene Nebenbestimmung ebenso wie gegen die mit Bescheid des Beklagten vom 4.6.2009 zuletzt ausgesprochene Verlängerung der Abruffrist - insoweit innerhalb der mangels Rechtsbehelfs-belehrung zu beachtenden Jahresfrist für die Erhebung der Klage (§ 58 Abs. 2 VwGO) - keinen Rechtsbehelf ergriffen, so dass die im Bescheid vom 27.7.2007 getroffene Nebenbestimmung in der durch den Bescheid vom 4.6.2009 zuletzt angenommenen Gestalt in Bestandskraft erwachsen und wirksam ist. Dafür dass die Nebenbestimmung an einem schwerwiegenden und offenkundigen Fehler im Sinne von § 44 Abs. 1 SVwVfG leidet und nichtig ist, besteht kein Anhalt. Dies wird auch von der Klägerin nicht behauptet.

Bei der Würdigung der Ermessensentscheidung des Beklagten muss weiter Beachtung finden, dass die der Klägerin gesetzte Frist zum Abruf der Fördermittel auf deren wiederholten Antrag hin bereits zweimal verlängert worden war und im Zeitpunkt des streitgegenständlichen dritten Verlängerungsantrags vom 17.11.2010 seit Ergehen des Bewilligungsbescheides schon weit mehr als drei Jahre vergangen waren, ohne dass mit der Ausführung der Maßnahme, deren Förderung bewilligt worden war, überhaupt begonnen worden war. Die Klägerin hat noch mit Schreiben vom 15.5.2009 geltend gemacht, dass mit der Baumaßnahme in diesem Jahr – also 2009 – begonnen werde, so dass der Beklagte bei seiner unter dem 4.6.2009 ergangenen Entscheidung, die Frist zur Abrufung der Fördermittel mit Bescheid vom 4.6.2009 ein weiteres Mal bis zum 30.11.2010 zu verlängern, von einer zügigen Umsetzung der bewilligten Maßnahme hat ausgehen dürfen. Stattdessen hat die Klägerin mit Schreiben vom 6.7.2010 eine mit dem Zweck der Förderung ersichtlich nicht in Einklang stehende Übertragung der Fördermittel auf eine Baumaßnahme am Marienhaus Klinikum St. E. S. beantragt und ungeachtet der ihr hierzu zur Kenntnis gebrachten ablehnenden Entscheidung des Beklagten an diesem Ansinnen auch in dem an den Minister persönlich gerichteten Schreiben vom 17.11.2010 festgehalten, worin sie ausdrücklich darauf hingewiesen hat, dass damit „die sachgemäße Verwendung der öffentlichen Mittel sichergestellt“ und „die Existenz des Standortes W. gesichert“ bleibe. Damit hat die Klägerin selbst zumindest nachhaltige Zweifel an der Realisierung der bewilligten Erweiterungs- und Neubaumaßnahmen am Krankenhausstandort W. und demzufolge an einer dem im Bescheid vom 27.7.2007 festgelegten Förderzweck gemäßen Verwendung der Fördermittel sowie letztlich sogar am Standort W. begründet. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vorgetragen hat, dass das Projekt, wenn „alle Stricke reißen“ und sich keine bessere Lösung im Rahmen der Strukturentwicklung ergebe, realisiert werde, kann dem schon deshalb keine maßgebliche Bedeutung beigemessen werden, weil diese Absichtserklärung in jeder Hinsicht völlig unbestimmt und auch nicht ersichtlich ist, dass die Klägerin diese Absicht dem Beklagten vor dessen Entscheidung über den Verlängerungsantrag deutlich gemacht hat. Vielmehr begegnet es angesichts des seit Erlass des Bewilligungsbescheides bereits verstrichenen Zeitraums sowie der bisher gänzlich unterbliebenen und von der Klägerin letztlich sogar in Frage gestellten Umsetzung der geförderten Maßnahme keinen rechtlichen Bedenken, dass der Beklagte mit Schreiben vom 1.12.2010 im Hinblick auf die Einführung der Schuldenbremse eine weitere Verlängerung der Abruffrist abgelehnt hat. Insoweit hat der Beklagte im gerichtlichen Verfahren ergänzend zu Recht ausgeführt, dass - was letztlich auch seine Entscheidung, überhaupt eine Abruffrist in die Bewilligung aufzunehmen, motiviert hat und für die Klägerin auch auf der Hand lag - öffentliche Fördergelder nicht über einen unbestimmten Zeitraum nach Belieben des Krankenhausträgers vorgehalten und von Jahr zu Jahr in den Haushalt eingestellt werden können, ohne dass die Mittel der zweckentsprechenden Verwendung zugeführt werden. Darüber hinaus hat der Beklagte im Schreiben vom 1.12.2010 nachvollziehbar dargelegt, dass er mit Blick auf die – von Bundestag und Bundesrat im Jahr 2009 beschlossene - Schuldenbremse und den damit verbundenen Zwang zur Haushaltskonsolidierung und zum Abbau des strukturellen Finanzierungsdefizits nicht mehr darauf vertrauen konnte, dass die über Jahre nicht benötigten und hinsichtlich ihres künftigen Bedarfs fraglichen Haushaltsreste weiterhin in das nächste Haushaltsjahr übertragen werden, ohne dass diese Ausgaben aus den eigenen Haushaltsmitteln erwirtschaftet werden müssen. Dabei muss, worauf der Beklagte ebenfalls zutreffend hingewiesen hat, weiter Beachtung finden, dass die zum 1.1.2010 wirksam gewordene Umstellung der saarländischen Krankenhausfinanzierung von einer projektgebundenen Einzelförderung zu einer pauschalierten Einzelförderung der Krankenhäuser in Höhe von jährlich fünfzehn Millionen Euro in den nächsten sieben Jahren den Investitionsplan, in den die der Klägerin bewilligten Erweiterungs- und Neubaumaßnahmen an ihrer Klinik in W. aufgenommen waren, ersetzt hat. Von daher bestanden im Zeitpunkt der Entscheidung zumindest nicht unerhebliche Unsicherheiten, dass die nicht abgerufenen Fördermittel bei Übertragung in das Haushaltsjahr 2011 und gegebenenfalls in weitere Haushaltsjahre auf die Fördermittel der pauschalierten Einzelförderung angerechnet und in diesem Fall andere, allem Anschein nach dringlichere Investitionsmaßnahmen nicht durchgeführt werden könnten. Diesen sich aus einer weiteren Verlängerung der Abruffrist ergebenden erheblichen Nachteilen stehen keine gleichwertigen oder gar gewichtigeren Rechtsfolgen gegenüber, die der Fristablauf für die Klägerin mit sich bringt. Hierzu hat der Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass es allein im Verantwortungsbereich der Klägerin gelegen hat, dass sie den Baubeginn der bewilligten Maßnahme innerhalb der bewilligten und verlängerten Zeiträume - und im Übrigen auch bis zum heutigen Tag - nicht ausgeführt hat. Die Klägerin hat es danach nicht geschafft, für sich eine Entscheidung über den Weiterbetrieb und die künftige Ausrichtung des Standortes W. im Rahmen des Versorgungs-auftrages in ihrem Konzern und im Gesamtzusammenspiel aller ihrer saarländischen Krankenhausstandorte zu treffen. Hat die Klägerin demnach innerhalb der ihr bewilligten und verlängerten Abruffristen von deutlich mehr als drei Jahren keinen Bedarf für die Realisierung der bewilligten Baumaßnahmen dokumentiert und hat sie einen solchen Bedarf auch für die Zukunft zuletzt selbst in Frage gestellt, erscheinen die Rechtsfolgen, die sie treffen, wenn ihr mit der Ablehnung einer weiteren Verlängerung die ausschließlich zweckgebundenen Fördermittel nicht mehr zur Verfügung stehen, als nicht erheblich. Von daher kann bei Abwägung der Rechtsfolgen nicht festgestellt werden, dass es für die Klägerin unbillig wäre, die durch den Fristablauf bestehenden Rechtsfolgen bestehen zu lassen.

An dieser Beurteilung der Ermessensentscheidung änderte nichts, wenn davon auszugehen wäre, dass mit Blick die im Bewilligungsbescheid vom 27.7.2007 verfügte Dauer der Abruffrist von über einem Jahr die Nebenbestimmung – ungeachtet ihrer Bestandskraft - rechtswidrig wäre. Zwar hat der Beklagte diesen Gesichtspunkt nicht in seine Ermessenserwägungen eingestellt. Allerdings hat die Klägerin seit Erlass des Bewilligungsbescheides und in der Folge auch mit dem letzten Verlängerungsantrag die Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung nie geltend gemacht beziehungsweise als ermessensrelevanten Gesichtspunkt an den Beklagten herangetragen. Die Beteiligten gingen vielmehr bis zur Klageerhebung nahezu ein Jahr nach Ablehnung der dritten Verlängerung von der Rechtmäßigkeit und Beachtlichkeit der Nebenbestimmung aus. Zudem muss im Zeitpunkt der Ermessensentscheidung des Beklagten der Bewilligungsbescheid mit der darin verfügten Abruffrist in der Gestalt der in der Folgezeit gewährten Fristverlängerungen von insgesamt drei Jahren gesehen werden, wobei sich im Zeitpunkt der letzten Verlängerung bereits die Änderung der Förderpraxis der saarländischen Krankenhausfinanzierung, bei der der Investitionsplan zum Wegfall kam, abzeichnete und mit der letzten Verlängerung der Klägerin eine weitere Übergangszeit zugebilligt wurde, die sogar nahezu ein Jahr in die neue Förderpraxis hineinreichte. Bei dieser Sachlage musste sich dem Beklagten bei seiner Entscheidung über den Verlängerungsantrag eine – hier unterstellte – Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung nicht aufdrängen, zumal die Klägerin diesen Gesichtspunkt selbst nicht an den Beklagten herangetragen hatte.

Die gegen die Ablehnung einer weiteren Verlängerung der Abruffrist ins Feld geführten Einwendungen der Klägerin vermögen nicht zu überzeugen.

Dies gilt zunächst für das Vorbringen der Klägerin, dass das von ihr betriebene Krankenhaus in W. als Plankrankenhaus förderfähig im Sinne von § 8 KHG sei und sie mit der Aufnahme der Fördermaßnahme in das Investitionsprogramm des Saarlandes einen Rechtsanspruch auf sofortige Förderung und damit auf Auszahlung der Fördermittel habe. Zwar trifft es zu, dass nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG die Krankenhäuser nach Maßgabe dieses Gesetzes Anspruch auf Förderung haben, soweit und solange sie in den Krankenhausplan eines Landes und bei Investitionen nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG in das Investitionsprogramm aufgenommen sind. Entgegen der Auffassung der Klägerin schließt dieser gesetzliche Anspruch jedoch die – vorliegend bestandskräftig gewordene - Festsetzung einer auflösenden Bedingung für eine bewilligte Förderung grundsätzlich nicht aus, soweit dies gemäß § 39 Abs. 2 SKHG zum Erreichen der Ziele des Krankenhausplans und der Zusammenarbeit nach § 4 erforderlich ist. Abgesehen davon übersieht die Klägerin, dass sie im Zeitpunkt der Entscheidung des Beklagten einen Anspruch auf sofortige Förderung und Auszahlung der Fördermittel gerade nicht geltend gemacht hat, sondern aufgrund nicht abgeschlossener Strukturüberlegungen lediglich eine Verlängerung der Abruffrist begehrt hat, woran sich sogar bis heute nichts geändert hat.

Soweit die Klägerin einen Anspruch auf eine weitere Verlängerung der Abruffrist daraus herleiten will, dass die ursprünglich gesetzte Abruffrist aus gutem Grund bereits wiederholt verlängert worden sei und sich aus dieser „Verwaltungspraxis" eine Selbstbindung der Behörde ergebe, kann ihr nicht gefolgt werden. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin in ihrem Antrag vom 12.9.2005 auf Bewilligung von Fördermitteln ursprünglich selbst angegeben hat, dass die entsprechende Maßnahme alsbald begonnen und voraussichtlich im Jahr 2008 fertig gestellt werden solle (vgl. Blatt 7 Verwaltungsakten). Es mag zwar gute Gründe dafür gegeben haben, dass sich die Umsetzung der Maßnahme verzögerte und deshalb die Abruffrist zweimal verlängert wurde. Wenn aber die Klägerin selbst nach zweimaliger Verlängerung der Abruffrist mit den geplanten Baumaßnahmen nicht einmal begonnen hatte, vielmehr deren Verwirklichung nach eigenem Vorbringen der Klägerin mit Blick auf geplante Strukturänderungen Ende 2010 noch völlig offen war (und auch heute noch ist), steht der Versagung einer weiteren Verlängerung der Abruffrist der Gesichtspunkt der Selbstbindung der Verwaltung nicht entgegen. Denn allein die zweimalige Verlängerung der Abruffrist vermochte keine Verwaltungspraxis dahingehend zu begründen, dass der Beklagte ungeachtet der gegenüber der bei Erlass des Fördermittelbescheides bestehenden Bauplanung immer weiter fortschreitenden Bauverzögerung verpflichtet war, dem erneuten Verlängerungsbegehren der Klägerin ein weiteres Mal stattzugeben. Dies gilt umso mehr, als sich, wie dargelegt, die Rechtsgrundlagen für die Förderung und damit die Förderpraxis zum 1.1.2010 geändert haben und der bisherige Investitionsplan seither entfallen ist.

Nicht gefolgt werden kann ferner dem Vortrag der Klägerin, der Beklagte habe nicht beachtet, dass die geltend gemachte Bauverzögerung auf den Strukturveränderungen im Hochwaldverbund beruhte. Nach den eigenen Angaben der Klägerin setzten unmittelbar nach Erlass des Fördermittelbescheids vom 27.7.2007 zwischen den Beteiligten Gespräche über geplante Strukturveränderungen an den Marienhauskliniken St. E. W. und St. J. L. ein und dauerten diese während der gesamten Zeit der Verlängerungen der Abruffrist an. Bei dieser Sachlage spricht nichts dafür, dass der Beklagte die von der Klägerin nicht zum Abschluss gebrachten Überlegungen über die Strukturveränderungen als Grund der Bauverzögerung nicht gesehen und nicht in seine Erwägungen eingestellt hat.

Ebenso wenig überzeugt die Annahme der Klägerin, dass die Versagung der Verlängerung der Abruffrist unter Hinweis auf die Schuldenbremse aus tatsächlichen und rechtlichen Gründen ermessensfehlerhaft sei. Ihrem Vorbringen, dass zwar für den Bund die Schuldenbremse mit Wirkung vom 1.1.2011 eingeführt worden sei, für die Länder dagegen die Notwendigkeit der Einführung der Schuldenbremse erst zum Jahr 2020 bestehe, diese dürften im Zeitraum vom 1.1.2011 bis zum 31.12.2019 nach Maßgabe der geltenden landesrechtlichen Regelungen von den Vorgaben des Art. 109 Abs. 3 GG abweichen, im Saarland sei die Schuldenbremse rechtlich und tatsächlich bis heute nicht umgesetzt, sondern, wie öffentliche Äußerungen von Politikern zeigten, Gegenstand letztlich unverbindlicher politischer Absichtserklärungen, kann insgesamt nicht gefolgt werden. Gemäß § 143 d Abs. 1 Satz 4 GG sind die Haushalte der Länder so aufzustellen, dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG – keine Zulassung von Einnahmen aus Krediten – erfüllt wird. Aus dieser zwingenden verfassungsrechtlichen Vorgabe folgt die Verpflichtung der Länder, bis zum Jahr 2020 ein strukturelles Finanzierungsdefizit vollständig abzubauen, denn nur in diesem Fall kommen die Länderhaushalte ab dem Haushaltsjahr 2020 ohne Neuverschuldung aus. Dementsprechend sind die Bundesländer, die - wie das Saarland - im Jahr 2010 ein Finanzierungsdefizit aufgewiesen haben und gemäß § 1 des Gesetzes zur Gewährung von Konsolidierungshilfen - KonsHilfG - vom 10.8.2009 (BGBl. I 2705) zur Einhaltung der Vorgaben des Art. 109 Abs. 3 GG ab dem 1.1.2020 für den Zeitraum 2011 bis 2019 Konsolidierungshilfen aus dem Bundeshaushalt erhalten, gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 dieses Gesetzes im Zeitraum 2011 bis 2020 zu einem vollständigen Abbau des strukturellen Finanzierungsdefizits verpflichtet. Dabei sind nach Satz 2 dieser Regelung jährliche Obergrenzen des Finanzierungsdefizits einzuhalten, die für das Saarland in einer Verwaltungsvereinbarung (§ 4) zwischen dem Bund und dem Saarland vom 15.4.2011 im Einzelnen festgelegt sind. Gemäß § 2 Abs. 2 KonsHilfG prüft nach Ablauf eines Kalenderjahres ein Stabilitätsrat und stellt für jedes Land gesondert fest, ob die Obergrenze des Finanzierungssaldos für das abgelaufene Jahr eingehalten wurde. Wird die Einhaltung der Obergrenzen des Finanzierungssaldos nicht festgestellt, verwarnt der Stabilitätsrat gemäß § 2 Abs. 3 KonsHilfG das betroffene Land mit der Folge, dass der Anspruch dieses Landes auf Konsolidierungshilfe für das betreffende Jahr entfällt. Bei dieser Sachlage kann keine Rede davon sein, dass die Schuldenbremse im Saarland rechtlich nicht verankert sei und nur eine unverbindliche politische Absichtserklärung sei. Von daher erweisen sich der Gesichtspunkt der Schuldenbremse und der damit einhergehende Hinweis auf die Problematik der Fortschreibung von nicht abgerufenen und zweckentsprechend verwendeten Fördermitteln in die Haushalte der folgenden Jahre für nicht absehbare Zeit als sachgerechte Argumente, auf die sich der Beklagte im Rahmen seiner Ermessensentscheidung stützen durfte.

Fehl geht die Argumentation der Klägerin, dass ihrem Begehren auf Verlängerung der Abruffrist generell keine haushaltsrechtlichen Erwägungen entgegengehalten werden könnten. Die Klägerin übersieht, dass nach der noch bis zum 30.6.2015 gültigen Regelung des § 28 Abs. 1 SKHG in der Fassung vom 13.7.2005 zur Förderung der Investitionskosten nach § 9 KHG auf der Grundlage des Krankenhausplans und des jeweiligen Haushaltsplans sowie unter Berücksichtigung der mittelfristigen Finanzplanung des Landes ein Investitionsplan für den Zeitraum der mittelfristigen Finanzplanung aufgestellt wird, der jährlich fortzuschreiben ist. Diese Bestimmung zeigt, dass haushaltsrechtliche Belange des Landes sogar zentrale Grundlagen der Krankenhausfinanzierung waren und sind. Daher kann sich der Beklagte gegenüber dem Verlängerungsbegehren der Klägerin auch auf haushaltsrechtliche Überlegungen stützen.

Soweit die Klägerin im Zusammenhang mit der Schuldenbremse noch anführt, dass hiervon gemäß Art. 109 Abs. 3 i.V.m. Art. 143d Abs. 1 Satz 2 GG bestehende Kreditermächtigungen unberührt blieben und dies erst recht für die einem verfassungsunmittelbaren Rechtsanspruch auf Auszahlung unterliegenden Fördergelder gelten müsse, verkennt sie, dass die in Rede stehende Förderung bestandskräftig der Einhaltung einer Abruffrist unterworfen worden ist und der Beklagte mit Blick auf die Schuldenbremse und die sich daraus ergebende Pflicht zur Haushaltskonsolidierung in rechtlich nicht zu beanstandender Weise davon Abstand genommen hat, für eine Baumaßnahme, die über mehrere Jahre nicht in Angriff genommen worden ist und von der Klägerin zuletzt selbst in Frage gestellt worden ist, weitere zusätzliche Mittel zur Verfügung zu stellen.

Die Berufung ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Beschluss

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 151.470,20 Euro festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG). In der Begründung folgt der Senat der Argumentation des Verwaltungsgerichts.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.