VG Saarlouis Urteil vom 11.3.2015, 3 K 1955/13

Auslegung einer öffentlich-rechtlichen Willenserklärung

Leitsätze

Zur Auslegung einer öffentlich-rechtlichen Willenserklärung

Rechtsmittel-AZ: 1 A 71/15

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung und Androhung von Zwangsgeldern, die auf einer lebensmittelrechtlichen Verfügung beruhen.

Die Klägerin betreibt unter anderem in N. … Straße, eine Bäckereifiliale.

Am 09.06.2011 beanstandete ein Lebensmittelkontrolleur des Beklagten erstmalig im Rahmen einer amtlichen Veterinär- und Lebensmittelkontrolle in der Filiale der Klägerin in N., dass die angebotenen Backwaren nicht der amtlichen Kennzeichnungspflicht entsprachen. Es folgten weitere Betriebskontrollen am 09.01.2012, 26.01.2012 und 02.04.2012, die - wegen Verstößen gegen die amtliche Kennzeichnungspflicht - zur Einleitung von OWiG-Verfahren führten.

Mit lebensmittelrechtlicher Verfügung vom 19.09.2012 verfügte der Beklagte gegenüber dem (vormaligen) Geschäftsführer der Klägerin „bezüglich Ihres Betriebes B., Straße, N.“, dass „bei der Abgabe loser Produkte, die Kenntlichmachung deklarationspflichtiger Zusatzstoffe gemäß nachfolgender Bedingungen zu gestalten …“ sei. Des Weiteren wurde eine Frist zur Umsetzung der in der Verfügung im Einzelnen genannten Kennzeichnungsvorgaben von 21 Tagen gesetzt und für den Fall, dass dem Verfügungsinhalt nicht nachkommen werden sollte, ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro angedroht und aufschiebend bedingt festgesetzt. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass bei Betriebskontrollen am 09.01.2012, 26.01.2012 und 02.04.2012 festgestellt worden sei, dass bei der Abgabe loser Lebensmittel an Verbraucher die Zusatzstoffe in den Lebensmitteln nicht wie gesetzlich vorgeschrieben auf einem Schild auf oder neben dem Lebensmittel, sondern in unzulässiger Weise als Fußnotendeklaration auf ausgehängten Produktsammellisten, kenntlich gemacht würden. Dabei fehlten die erforderlichen Angaben der Zusatzstoff-Namen (oder E-Nummer) und eine Warenzuordnung sei nicht möglich, da entsprechende Einzelbezeichnungen in der Thekenauslage fehlten. Des Weiteren seien die Zusatzstoffangaben wegen ihrer geringen Schriftgröße und der tiefen Anbringungshöhe der Aushänge über dem Fußboden nicht leicht lesbar.

Gegen diesen Bescheid wurde kein Widerspruch eingelegt.

Mit Bescheid vom 06.11.2012 teilte der Beklagte dem vormaligen Geschäftsführer der Klägerin, diesem wurde der Bescheid am 10.11.2012 unter seiner Privatanschrift zugestellt, unter Bezugnahme auf die Verfügung vom 19.09.2012 mit, dass das Zwangsgeld in Höhe von 1000,00 Euro wirksam und innerhalb von 14 Tagen nach Zugang der Mitteilung zu überweisen sei. Zugleich wurde ein erneutes Zwangsgeld in Höhe von 1.500,00 Euro angedroht und aufschiebend bedingt festgesetzt, nämlich für den Fall, dass nicht bis spätestens zum 23.11.2012 eine ordnungsgemäße Deklaration erfolgt sei. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass nach wie vor an der unzulässigen „Fußnotenlösung“ als Deklarationsmethode festgehalten werde. Gegen diesen Bescheid legte die Rechtsabteilung der Klägerin mit Schreiben vom 19.11.2012, bei dem Beklagten am 20.11.2012 eingegangen, Widerspruch ein und beantragte, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherzustellen. Eine Begründung dieses Widerspruchs erfolgte nicht.

Mit „Bescheid“ vom 28.11.2012 lehnte der Beklagte - an die Rechtsabteilung der Klägerin als Bevollmächtigte des vormaligen Geschäftsführers adressiert („B. GmbH Rechtsabteilung“) und dieser am 03.12.2012 zugestellt - den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Verfügung vom 06.11.2012 ab.

Unter dem 17.12.2012 bestellten sich die jetzigen Prozessbevollmächtigten der Klägerin und zeigten dem Beklagten an, „die rechtlichen Interessen der B. GmbH“ wahrzunehmen.

Mit Bescheid vom 03.01.2013 teilte der Beklagte dem vormaligen Geschäftsführer der Klägerin, diesem wurde der Bescheid am 09.01.2013 unter seiner Privatanschrift zugestellt, unter Bezugnahme auf den Bescheid vom 06.11.2012 mit, dass nun das Zwangsgeld in Höhe von 1.500,00 Euro wirksam und innerhalb von 14 Tagen zu überweisen sei. Zugleich wurde erneut ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,00 Euro angedroht und aufschiebend bedingt festgesetzt, sollte nicht bis zum 22.01.2013 eine ordnungsgemäße Deklaration vorgenommen worden sein. Zur Begründung wurde im Wesentlichen erneut ausgeführt, dass nach wie vor an der unzulässigen „Fußnotenlösung“ als Deklarationsmethode festgehalten werde.

Am 29.01.2013 zeigten die jetzigen Prozessbevollmächtigten der Klägerin erneut an, „die rechtlichen Interessen der B. GmbH… wahrzunehmen“ und legten gegen den Bescheid des Beklagten vom 03.01.2013 „Namens unserer Mandantschaft“ Widerspruch ein.

Mit Widerspruchsbescheid vom 30.09.2013 - adressiert an die jetzigen Prozessbevollmächtigten als „Bevollmächtigte der B. GmbH … (Widerspruchsführerin)“ und diesen am 05.10.2013 zugestellt - wurden die Widersprüche gegen die Bescheide vom 06.11.2012 und vom 03.01.2013 zurückgewiesen.

Am 04.11.2013 hat die Klägerin die vorliegende, am 18.07.2014 begründete, Klage erhoben.

Die Klägerin meint, Adressat des Widerspruchsbescheides sei nicht etwa der Verfügungsadressat der Ausgangsverfügungen, ihr vormaliger Geschäftsführer, also eine natürliche Person, sondern vielmehr eine hiervon zu unterscheidende Rechtspersönlichkeit, nämlich sie selbst als juristische Person des Privatrechts. Sie sei jedoch zu keinem Zeitpunkt Widerspruchsführerin gewesen. Sie habe als Bevollmächtigte des Verfügungsadressaten, ihres vormaligen Geschäftsführers, in dessen Namen Widerspruch gegen die Verfügungen des Beklagten vom 06.11.2012 und vom 03.01.2013 erhoben, keinesfalls aber in eigenem Namen, wozu sie näher ausführt. Der Widerspruchsbescheid beschwere sie erstmalig und entbehre jeglicher rechtlicher Grundlage, da bisher immer nur gegenüber ihrem vormaligen Geschäftsführer persönlich als natürliche Person verfügt worden sei. Sie sei niemals Schuldnerin der festgesetzten Zwangsgelder gewesen, was sich auch aus den an den vormaligen Geschäftsführer bewirkten Zustellungen unter dessen Privatanschrift ergebe. Es wäre für den Beklagten ein Leichtes gewesen, seine Verfügungen an sie als juristische Person des Privatrechts zu richten und ordnungsgemäß zuzustellen.

Die Klägerin hat schriftsätzlich beantragt,

die Bescheide des Beklagten vom 06.11.2012 und vom 03.01.2013 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 30.09.2013 aufzuheben.

Der Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er meint, Adressat aller Verfügungen sei die Klägerin vertreten durch ihre Organe, nämlich ihren (vormaligen) Geschäftsführer. Aufgrund des Zusatzes in den Bescheiden „bezüglich ihres Betriebes B.“ ergebe sich in Anwendung der auch bei öffentlich-rechtlichen Willenserklärungen heranzuziehenden §§ 133, 157 BGB im Wege der Auslegung eindeutig, dass der vormalige Geschäftsführer nicht als Privatperson Adressat der Bescheide gewesen sei, sondern lediglich als Vertreter der Klägerin. Erst dessen Geschäftsführereigenschaft ermögliche ihm die Vornahme der in der Grundverfügung vom 19.09.2012 enthaltenen Maßnahmen. Aus dem geführten Schriftverkehr sei zweifelsfrei ersichtlich, dass die Klägerin sich selbst von Anfang an als Adressatin der Verfügungen angesehen habe, was auch einer gebotenen Auslegung der Bescheide entspreche. Die von der Klägerin verwendete Fußnotenregelung entspreche im Übrigen nach wie vor nicht den gesetzlichen Regelungen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogen Verwaltungsakte des Beklagten verwiesen, der Gegenstand der Entscheidungsfindung war.

Entscheidungsgründe

Im Einverständnis die Beteiligten konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündlichen Verhandlung durch den Berichterstatter (§ 87 a Abs. 2, Abs. 3 VwGO) entschieden werden(Vgl. Bl. 72 (Schriftsatz des Beklagten vom 19.01.2015) und 74 (Schriftsatz der Klägerin vom 03.03.2015) der Gerichtsakte).

Die gemäß §§ 42 Abs. 1 und 2, 68 Abs. 1 S. 1 und 74 Abs. 1 S. 1 VwGO zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet.

Die Bescheide des Beklagten vom 06.11.2012 und vom 03.01.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.09.2013 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Zwangsgelder in Höhe von 1.000,00 Euro (Bescheid vom 06.11.2012) und 1.500,00 Euro (Bescheid vom 03.01.2013) sowie für die erneute Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 3.000,00 Euro (Bescheid vom 03.01.2013) sind die §§ 13 Abs. 1 S. 1 und 2 Nr. 1, 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 Nr. 1, 18 Abs. 1, 19 , 20 SVwVG.

Danach ist Voraussetzung der hier in Rede stehenden Vollstreckungsmaßnahmen, dass ein vollstreckungsfähiger Grundverwaltungsakt vorliegt, der unanfechtbar ist oder ein gegen ihn gerichteter Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat (§ 18 Abs. 1 SVwVG), dass die Zwangsgelder in den Fällen der Festsetzung zuvor angedroht wurden (§ 19 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3 SVwVG) und dass die Verpflichtung aus dem Grundverwaltungsakt nicht oder nicht rechtzeitig oder nicht vollständig erfüllt wurde (§ 20 Abs. 1 SVwVG). Diese Voraussetzungen sind vorliegend gegeben.

Die Klägerin beruft sich insoweit allein darauf, dass sie im Widerspruchsbescheid erstmalig als Widerspruchsführerin aufgeführt worden sei. Die Grundverfügung vom 19.09.2012 und die nachfolgenden Bescheide vom 06.11.2012 und 03.01.2013 hätten sich jeweils nur gegen den vormaligen Geschäftsführer der Klägerin (Herrn B.) persönlich als natürliche Person gerichtet. Diese Auffassung ist nicht zutreffend.

Mit der bestandskräftig gewordenen lebensmittelrechtlichen Verfügung des Beklagten vom 19.09.2012 liegt ein wirksamer vollstreckungsfähiger Grundverwaltungsakt i.S.d. § 18 Abs. 1 SVwVG vor(Maßgebliche Voraussetzung für die Anwendung eines Zwangsmittel ist allein die Wirksamkeit, nicht aber die Rechtmäßigkeit des Grundverwaltungsaktes; std. Rspr. der saarländischen Verwaltungsgerichtsbarkeit, vgl. nur VG des Saarlandes, Beschluss vom 13.06.2014 -6 L 772/14- juris), der gemäß § 41 Abs. 1, 1. Alt, § 13 Abs. 1 Nr. 2 SVwVfG auch ordnungsgemäß an die Klägerin bekanntgegeben wurde.

Öffentlich-rechtliche Willenserklärungen und somit auch die vorliegenden Bescheide sind in analoger Anwendung nach den §§ 133, 157 BGB auszulegen. Bei Verwaltungsakten kommt es dabei, wie bei erklärungsbedürftigen Willenserklärungen, nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern auf den objektiven Erklärungsinhalt an(vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 -8 C 46/12- juris). Maßgeblich ist somit, wie der (Bürger als) Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der ihm bekannten oder erkennbaren Umstände bei objektiver Auslegung verstehen musste. Dabei ist vom Wortlaut auszugehen und dessen objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln(vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 -8 C 46/12-; BVerwG, Urteil vom 11.02.1983 -7 C 70/80- beide juris). Dies in den Blick nehmend ist zwar richtig, dass der Bescheid vom 19.09.2012 an Herrn B. adressiert ist; allerdings erfolgte die Verfügung „bezüglich Ihres Betriebes B. Straße, N.“; diesen Zusatz enthalten auch die Bescheide vom 06.11.2012 und 03.01.2013. Diese Zusätze machen hinreichend deutlich, dass die Bescheide sich nur an Herrn B. in seiner Funktion als Geschäftsführer und somit als Vertreter der Klägerin - einer GmbH - gemäß § 35 Abs. 1 S. 1 GmbHG gerichtet haben und damit Adressat der Bescheide allein die Klägerin war. Inhaberin der Bäckereifiliale war und ist die Klägerin. Die rechtliche Möglichkeit zur Durchführung der behördlich erstrebten Maßnahme liegt daher beim Geschäftsführer als Organ und Vertreter der GmbH (vgl. § 35 GmbHG). Herr B. war zum Zeitpunkt des Erlasses der Grundverfügung vom 19.09.2012 für die Deklarationspflicht (mit)verantwortlicher Geschäftsführer, wie sich insbesondere aus einem Schreiben der Rechtsabteilung der Klägerin vom 29.05.2012 im Rahmen der anhängig gewesenen OWiG-Verfahren(Bl. 139 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten: „Geschäftsführer: H. B.“) und aus einem Beschluss des Amtsgerichts Saarbrücken vom 22.03.2013 -43 OWi 24 Js 1338/12 (1098/12)- ergibt(vgl. Bl. 83 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten). Herr B. hätte zwar grundsätzlich auch als natürliche Person in Anspruch genommen werden können, als Privatperson die in der Verfügung aufgegebenen Maßnahmen jedoch nicht rechtswirksam durchführen können, weil ihm dies nur die Geschäftsführereigenschaft ermöglicht, was der Klägerin bekannt war und ist. Daraus ergibt sich, dass nach dem objektiven Erklärungsinhalt der Bescheide unter Berücksichtigung des auch im öffentlichen Recht anwendbaren Grundsatzes von Treu und Glauben schon nur der Geschäftsführer in seiner Funktion als Vertreter der Klägerin in Anspruch genommen werden sollte.

Die gesamten Begleitumstände des in Rede stehenden Sachverhaltes machen im Übrigen deutlich, dass die Klägerin die Bescheide auch nur so verstanden hat(Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind gerade im Vollstreckungsrecht diese Begleitumstände zur Auslegung heranzuziehen, vgl. Urteil vom 27.06.2012 -9 C 7/11-, juris). Die Klägerin ist zu keiner Zeit als Bevollmächtigte ihres vormaligen Geschäftsführers aufgetreten. Schon dem Widerspruch vom 19.11.2012 gegen den Bescheid vom 06.11.2012, der durch die Rechtsabteilung der Klägerin eingelegt wurde(Vgl. Bl. 157 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten), fehlt jeder Hinweis darauf, dass die Rechtsabteilung der Klägerin für Herrn B. als Bevollmächtigte handelt. Auch dem weiteren Schriftverkehr sind für diese Annahme keinerlei Anhaltspunkte zu entnehmen. So bestellten sich die jetzigen Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 17.12.2012 unter dem Betreff „B. GmbH./.LAV Ihr Z.: A 4/80IV-H.B./LFGB“, zeigten an, „die rechtlichen Interessen der B.… wahrzunehmen“ und führten aus: „Mit Bescheid vom 28.11.2012 haben Sie den Aussetzungsantrag meiner Mandantschaft nach § 80 Abs. 4 VwGO negativ beschieden…“(Vgl. Bl. 167 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten). Die jetzigen Prozessbevollmächtigten der Klägerin haben sodann am 29.01.2013 gegen den Bescheid vom 03.01.2013 Widerspruch eingelegt und dabei wiederum ausgeführt:„ (...) zeigen wir an, dass wir die rechtlichen Interessen der B. GmbH, (...) wahrnehmen. Namens unserer Mandantschaft legen wir hiermit gegen die Verfügung vom 03.01.2013 (...) Widerspruch ein“. In der Betreffzeile wird überdies erneut die Angabe „B. GmbH./.LAV“ verwendet(Vgl. Bl. 220 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten). Aus diesen Schreiben ergibt sich demnach nicht, dass die Widersprüche in Vertretung für Herrn B. persönlich erfolgen sollten. Es ist auch unschädlich, dass die Bescheide an Herrn B. als Empfänger adressiert waren und ihm an seiner Privatadresse und nicht am Sitz der Klägerin zugestellt wurden. Für die Ausführung der Zustellung gelten die §§ 177 bis 182 ZPO entsprechend (§ 1 SVwZG i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 1 VwZG). Ist an eine juristische Person, die die Klägerin als GmbH ist (§ 13 Abs. 1 GmbHG), zuzustellen, so wird nach § 6 Abs. 2 Satz 1 VwZG an ihre gesetzlichen Vertreter zugestellt. Das ist nach § 35 Abs. 1 Satz 1 GmbHG der Geschäftsführer der GmbH. Ihm kann nach § 177 ZPO das zuzustellende Schriftstück an jedem Ort übergeben werden, an dem er angetroffen wird(Vgl. zur Zustellung an eine GmbH nur: OLG Düsseldorf, Urteil vom 24.11.2014 -I-7 U 115/13- (im Grundfall vorgesehen ist die persönliche Zustellung an die Organe gemäß §§ 170, 177, 178, 180, 181 ZPO), juris; siehe auch OLG Köln, Beschluss vom 13.08.2009 -17 W 181/09-, NJW-RR 2010, 646 („… können Zustellungen ihr gegenüber nach § 170 ZPO grundsätzlich nur an den gesetzlichen Vertreter bewirkt werden, und zwar entweder gemäß § 177 ZPO an jedem Ort direkt oder unter den Voraussetzungen des § 178 ZPO im Wege der Ersatzzustellung.“)). So ist vorliegend verfahren worden.

Da die sonstigen Vollstreckungsvoraussetzungen der §§ 19 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3, 20 Abs. 1 SVwVG ebenfalls gegeben sind, was sich aus den zutreffenden Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 30.09.2013 ergibt, die sich das Gericht zu eigen macht (vgl. § 117 Abs. 5 VwGO), ist die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.