OVG Saarlouis Beschluß vom 8.8.2016, 1 A 203/15

Zu den für besonders leistungsstarke Beamte durch die §§ 27 BLV, 5 PostLV eröffneten Möglichkeiten

Leitsätze

Die §§ 46 und 47 i. V. m. 27 BLV und 5 PostLV begründen keine Verpflichtung des Dienstherrn der in einem Postnachfolgeunternehmen beschäftigten Beamten, ungeachtet der konkreten personalwirtschaftlichen Gegebenheiten des Unternehmens für besonders leistungsstarke im Endamt ihrer Laufbahngruppe befindliche Beamte Dienstposten der nächst höheren Laufbahngruppe vorzuhalten und zur Verfügung zu stellen.

Tenor

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 8. September 2015 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes – 2 K 28/14 – wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Zulassungsverfahrens trägt der Kläger.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das im Tenor bezeichnete Urteil des Verwaltungsgerichts ist zulässig, aber unbegründet.

Der seit der Beförderungsrunde 2015 dem Endamt (A 9) seiner Laufbahn angehörige Kläger begehrt, dass ihm nach Maßgabe der im Zuge der Neuordnung des Dienstrechts mit Wirkung ab dem 14.2.2009 eingeführten Vorschrift des § 27 BLV und der am 24.1.2012 in Kraft getretenen Regelung des § 5 PostLV die Möglichkeit eines Wechsels von der Laufbahngruppe des mittleren technischen Dienstes in die Laufbahngruppe des gehobenen Dienstes eröffnet wird.

Das Verwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Urteil festgestellt, dass die Beklagte die durch die genannten Vorschriften eröffnete Möglichkeit bisher generell nicht angeboten habe, und abgehandelt, dass die Voraussetzungen der nach allgemeinem Laufbahnrecht vorgesehenen Aufstiegsmöglichkeiten fallbezogen nicht erfüllt seien. Sodann hat es seine klageabweisende Entscheidung maßgeblich damit begründet, dass ein subjektiv-rechtlicher Anspruch auf Durchführung bzw. Ausschreibung eines Aufstiegsverfahrens nicht bestehe. Es unterliege dem Organisationsermessen des Dienstherrn, ob er seinen Beamten einen Aufstieg in die nächsthöhere Laufbahn ermögliche, und er dürfe seine diesbezüglichen Erwägungen an dienstlichen Interessen - wie dem Interesse am Aufbau und der Erhaltung einer nach dem Leistungsgrundsatz ausgewogenen Personalstruktur - orientieren. Gemessen hieran sei nicht zu beanstanden, dass die Beklagte in den Kalenderjahren 2013 bis 2015, den Folgejahren nach Inkrafttreten des § 5 PostLV, unter Hinweis auf den erheblichen Personalüberhang bei den Beamten generell keine Verfahren zum Aufstieg in eine höhere Laufbahn angeboten habe. Eine Willkür, insbesondere zum Nachteil des Klägers, sei nicht erkennbar und seitens des Klägers auch nicht aufgezeigt.

Das die Prüfung durch den Senat beschränkende Vorbringen des Klägers in seinem Schriftsatz vom 18.11.2015 (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) ist auch unter Berücksichtigung der ergänzenden Ausführungen im Schriftsatz vom 3.3.2016 nicht geeignet, das Vorliegen eines der angeführten Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO darzutun.

Das Zulassungsvorbringen konzentriert sich auf eine Interpretation der angeführten Vorschriften, die diesen zugunsten beurlaubter Beamter einen Regelungsgehalt beizumessen versucht, der ihnen nach ihrem Wortlaut, dem Sachzusammenhang und auch unter Berücksichtigung der Angaben des Klägers zu ihrer Entstehungsgeschichte nicht zukommt.

Der Kläger führt im Einzelnen aus, die Handhabung der Beklagten, ihren besonders leistungsstarken bei einem Postnachfolgeunternehmen beschäftigten Beamten die Möglichkeit eines nach Maßgabe der §§ 27 Abs. 1 BLV, 5 Abs. 1 und Abs. 2 PostLV, das heißt ohne Erfüllung der Mindestanforderungen des § 17 Abs. 3 bis 5 BBG, erfolgenden Laufbahnwechsels generell vorzuenthalten, sei pflichtwidrig. Den Dienstherrn treffe nach den §§ 46 Abs. 1 und Abs. 2, 47 Abs. 1 BLV die Pflicht zur Erstellung von Personalentwicklungskonzepten als Grundlage der Personalentwicklung und zur Erhaltung und Förderung der dienstlichen Qualifizierung. Das seitens der Beklagten praktizierte generelle Vorenthalten der Möglichkeit des vorbezeichneten Laufbahnwechsels sei mit Blick auf den Tarifbeschäftigten zustehenden arbeitsrechtlichen Anspruch, entsprechend ihrer Bildung und Berufserfahrung auf Dauer beschäftigt und bezahlt zu werden, nicht hinnehmbar. Der Rechtsstreit ziele in erster Linie darauf, dass den Beklagten eine rechtliche Verpflichtung treffe, den Beamten Möglichkeiten zur Verfügung zu stellen, sich um einen Laufbahnwechsel nach Maßgabe der §§ 27 Abs. 1 BLV, 5 PostLV bewerben zu können, indem die Beklagte ein hierfür geeignetes Verfahren zur Verfügung stelle. Die Regelung des § 5 Abs. 2 PostLV, die für in einem Postnachfolgeunternehmen beschäftigte besonders leistungsstarke Beamte zulasse, dass von dem für einen Laufbahnwechsel zu erfüllenden Kriterium des § 27 Abs. 1 Nr. 2 BLV (Endamt der bisherigen Laufbahn seit mindestens fünf Jahren erreicht) abgesehen werden könne, sei angesichts der miserablen Beförderungssituation der leistungsstarken in einem Postnachfolgeunternehmen beschäftigten, in der Regel beurlaubten Beamten eigens eingeführt worden, um diesen Beamten zusätzliche Karrierechancen zu ermöglichen. Dessen ungeachtet mache die Beklagte von dieser Handlungsmöglichkeit keinen Gebrauch. Die hierfür angeführte pauschale Begründung, es bestehe kein Bedarf und es sei noch ein Überhang von Beamten des gehobenen Dienstes vorhanden, werde dem aufgezeigten rechtlichen Rahmen nicht gerecht. Es gehe fallbezogen, anders als das Verwaltungsgericht in weiten Teilen seiner Rechtsausführungen argumentiere, nicht um den Aufstieg in eine höhere Laufbahn, sondern um einen Laufbahnwechsel aufgrund von Sonderregelungen, für den ein eventuell vorhandener Überhang an Beamten von untergeordneter Bedeutung sei. Das Verwaltungsgericht habe sich nicht mit der Vorschrift des § 5 PostPersRG befasst, nach der kein Beamter wegen seiner Rechtsstellung oder wegen der sich aus seinem Beamtenverhältnis ergebenden Rechte und Pflichten in seinem beruflichen Fortkommen benachteiligt werden dürfe, und verkannt, dass die beurlaubten Beamten, die in Postnachfolgeunternehmen beschäftigt seien, im Vergleich zu den Beamten, die ihren Dienst bei der Beklagten verrichten, faktisch in ihrem beruflichen Fortkommen benachteiligt seien.

1. Diese Ausführungen begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung.

In Bezug auf das allgemeine Laufbahnrecht steht außer Zweifel, dass der Aufstieg in eine höhere Laufbahn maßgebend im Interesse des Dienstherrn am Aufbau und der Erhaltung einer nach dem Leistungsgrundsatz ausgewogenen Personalstruktur liegt, wofür dem Dienstherrn laufbahnrechtlich die Möglichkeit eingeräumt ist, einen Teil des Personalbedarfs durch einen Aufstieg von überdurchschnittlich befähigten, nach erfolgreicher Einführung im Ergebnis den unmittelbaren Laufbahnbewerbern gleichwertigen Beamten der nächst niedrigeren Laufbahn zu decken. Dass der Aufstieg naturgemäß zugleich im Interesse des Beamten selbst liegt, steht - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - der Maßgeblichkeit des dienstlichen Interesses ebenso wenig entgegen wie dies zum Beispiel bei der Beförderung der Fall ist.(Lemhöfer/Leppek, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Kommentar, Stand April 2016, Vor § 35 Rdnr. 3 m.w.N.) Die Vorschriften, die die Voraussetzungen eines solchen Aufstiegs regeln, vermitteln den einzelnen Beamten demgemäß trotz der Betroffenheit ihrer persönlichen Interessen keinen subjektiv-rechtlichen Anspruch auf die Zurverfügungstellung von Aufstiegsmöglichkeiten. Nichts anderes gilt hinsichtlich der vom Kläger angeführten Sondervorschriften der §§ 27 BLV und 5 PostLV.

Die §§ 46 und 47 i. V. m. 27 BLV und 5 PostLV begründen keine Verpflichtung des Dienstherrn der in einem Postnachfolgeunternehmen beschäftigten Beamten, ungeachtet der konkreten personalwirtschaftlichen Gegebenheiten des Unternehmens für besonders leistungsstarke im Endamt ihrer Laufbahngruppe befindliche Beamte Dienstposten der nächst höheren Laufbahngruppe vorzuhalten und zur Verfügung zu stellen.

Die den Dienstherrn nach § 46 BLV treffende Pflicht zur Erstellung von Personalentwicklungskonzepten, in deren Rahmen Eignung, Befähigung und fachliche Leistung durch Personalführungs- und Personalentwicklungsmaßnahmen zu fördern und zu erhalten sind, besteht nach § 1 Abs. 1 PostLV mangels einer gegenteiligen Bestimmung in der Postlaufbahnverordnung auch in Bezug auf beurlaubte Beamte, die in einem Postnachfolgeunternehmen beschäftigt sind. Dass die die Dienstherrnbefugnisse der Beklagten ausübende Deutsche Telekom AG (Art. 143 b Abs. 3 Satz 2 GG i. V. m. § 1 Abs. 1 PostPersRG) hiernach zur Erstellung von Personalentwicklungskonzepten und zur Durchführung von Personalentwicklungsmaßnahmen verpflichtet ist, besagt indes nicht, dass sie ganz bestimmte Konzepte und Maßnahmen verwirklichen müsste, und vermag erst recht den bei ihr beschäftigten Beamten keine subjektiv-rechtlichen Ansprüche auf Ergreifung bestimmter Maßnahmen zu vermitteln. Welche der in § 46 Abs. 2 BLV beispielhaft genannten Instrumente der Personalentwicklung auf welche Weise in das Personalentwicklungskonzept aufgenommen bzw. realisiert werden, steht im Ermessen der für die Konzeption zuständigen Stelle, der daneben weitere Handlungsfelder - wie etwa Maßnahmen der Personalgewinnung und Personalauswahl, unter anderem die Ausschreibung von Aufstiegsmöglichkeiten, sei es nach allgemeinem Laufbahnrecht, sei es aufgrund der Sondervorschriften der §§ 27 BLV, 5 PostLV - offen stehen.(Lemhöfer/Leppek, a.a.O., § 46 Rdnrn. 6 und 15) Dass die §§ 46 und 47 BLV keine Pflicht des Dienstherrn begründen, bestimmte Personalentwicklungsmaßnahmen zu ergreifen, gilt uneingeschränkt und damit auch in Bezug auf ausdrücklich geregelte Handlungsoptionen, wie etwa diejenige des § 27 Abs. 1 BLV i.V.m. § 5 PostLV. Diese Vorschriften regeln die laufbahnrechtliche Zulässigkeit der dort vorgesehenen Personalentwicklungsmaßnahme, ohne eine Verpflichtung zu deren Realisierung zu statuieren.

Nach diesen Vorschriften, deren Anwendung der Kläger fordert, kann der Dienstherr abweichend von den gesetzlichen Vorgaben des § 17 Abs. 3 bis Abs. 5 BBG geeignete Dienstposten des mittleren, gehobenen und höheren Dienstes bzw. - so § 5 Abs. 1 PostLV - Arbeitsplätze bei inländischen Konzernunternehmen nach entsprechender Ausschreibung mit Beamten besetzen, die die Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 BLV bzw. zumindest - so § 5 Abs. 2 PostLV - der Nrn. 1 und 4 der genannten Vorschrift erfüllen. Rechtssystematisch ist § 27 BLV nicht in die Regelungen des Aufstiegs (§§ 35-41) eingereiht und auch nicht als Aufstieg in die nächsthöhere Laufbahn bezeichnet. Gleichwohl regelt die Vorschrift eine aufstiegsähnliche Maßnahme, indem ein Amt der höheren Laufbahn verliehen wird, ohne dass damit ein Laufbahnwechsel verbunden sein soll.(Lemhöfer/Leppek, a.a.O., § 27 Rdnr. 2) Dies zugrunde legend sei angemerkt, dass der vom Kläger formulierte Antrag und seine Argumentation insoweit fehlgehen, als er reklamiert, ihm müsse die Möglichkeit eines „Laufbahnwechsels“ eröffnet werden, bzw. sinngemäß moniert, das Verwaltungsgericht habe sich lediglich mit den Vorschriften betreffend den Laufbahnaufstieg befasst, während es hier um einen Laufbahnwechsel nach Maßgabe der §§ 27 BLV, 5 PostLV gehe.

Nach Wortlaut und Sachzusammenhang erschöpft sich der Regelungsgehalt des § 27 BLV darin, dass der Dienstherr „geeignete“ Dienstposten - bzw. gemäß § 5 Abs. 1 PostLV Arbeitsplätze - ungeachtet des Umstands, dass die laufbahnrechtlichen Anforderungen des §§ 17 BBG nicht erfüllt sind, mit besonders leistungsstarken Beamten besetzen kann, sofern diese ein entsprechendes Auswahlverfahren erfolgreich durchlaufen haben (§ 27 Abs. 1 Nr. 4 BLV). Anknüpfungspunkte dafür, dass gleichzeitig abweichend von dem allgemeinen Laufbahnrecht das Organisationsermessen des Dienstherrn zugunsten der leistungsstarken Beamten dahin eingeschränkt werden sollte, dass er auch ohne entsprechenden Personalbedarf zur Förderung dieser Beamten verpflichtet wäre, liegen nicht vor. In Bezug auf die spezielle Erleichterungen für die in Postnachfolgeunternehmen beschäftigten Beamten vorsehende Regelung des § 5 Abs. 2 PostLV findet das aufgezeigte Normverständnis - wonach auch diese Regelung unter dem Vorbehalt eines dienstlichen Interesses steht und ein etwaiger Überhang an Beamten daher vom Dienstherrn berücksichtigt werden kann - zudem einen unmittelbaren Anknüpfungspunkt in der Ermächtigungsgrundlage für den Erlass dieser Vorschrift. Ermächtigungsgrundlage ist ausweislich der Eingangsformel der Postlaufbahnverordnung die Vorschrift des § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 PostPersRG. Nach dieser umfasst die Ermächtigung die selbständige Gestaltung der Laufbahnen und das Vorsehen von Ausnahmeregelungen, soweit die Eigenart des jeweiligen Dienstes oder die Aufrechterhaltung der Dienstleistungen des Postnachfolgeunternehmens es erfordern.

Mithin bestehen keine Zweifel an der Richtigkeit der das angefochtene Urteil tragenden Annahme, dass die Beklagte in den Kalenderjahren 2013 bis 2015 angesichts des von ihr in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht beschriebenen erheblichen Personalüberhangs bei den Beamten nicht gehalten war, im Sinn der §§ 27 Abs. 1 BLV, 5 Abs. 1 und Abs. 2 PostLV geeignete Dienstposten bzw. Arbeitsplätze ausfindig zu machen und nach Maßgabe dieser Vorschriften zu besetzen. Dass sich hieran inzwischen Entscheidendes geändert haben könnte, ist seitens des Klägers nicht dargelegt und die Beklagte hat in ihrer Antragserwiderung bekräftigt, es gebe in den einzelnen Laufbahngruppen nach wie vor keinen Personalbedarf, der Aufstiegsmaßnahmen rechtfertigen würde.

Schließlich trifft nicht zu, dass eine Billigung der bisherigen Handhabung der Beklagten gleichzeitig eine Missachtung des Diskriminierungsverbots des § 5 PostPersRG bewirke. Mit dieser Problematik habe das Verwaltungsgericht sich nicht auseinandergesetzt. Der Kläger beanstandet insoweit, dass die Tarifbeschäftigten der Postnachfolgeunternehmen bevorteilt seien, weil sie einen arbeitsrechtlichen Anspruch hätten, entsprechend ihrer Bildung und Berufserfahrung auf Dauer beschäftigt und bezahlt zu werden und entsprechende Rentenansprüche zu erwerben, sowie dass die nicht beurlaubten Beamten der Beklagten ebenfalls im Vorteil seien, da beide Beamtengruppen seit Jahrzehnten unterschiedlich behandelt würden, wofür es eine Rechtfertigung nicht gebe. Diese Argumentation verfängt nicht.

So gilt in Bezug auf die Tarifbeschäftigten, dass sich deren Rechtsverhältnisse einerseits und die Rechtsverhältnisse der Beamten andererseits in rechtlich grundlegender Weise unterscheiden. Eine den unterschiedlichen Beschäftigungsverhältnissen Rechnung tragende rechtliche Ausgestaltung kann keine unzulässige Benachteiligung im Sinn des § 5 PostPersRG sein.(VG Frankfurt am Main, Urteil vom 23.3.2009 - 9 K 1846/08.F -, juris Rdnr. 19) Dass Tarifbeschäftigte aufgrund ihrer Beitragsleistungen Rentenanwartschaften erwerben und Beamte nach Maßgabe des Alimentationsgrundsatzes und des Beamtenversorgungsgesetzes Versorgungsanwartschaften erwerben, gehört zu den grundlegenden Unterschieden beider Beschäftigungsverhältnisse und vermag eine Benachteiligung der Beamten wegen ihrer Rechtsstellung als Beamte nicht zu bewirken.

Worin die behauptete Benachteiligung der beurlaubten Beamten im Verhältnis zu den aktiven Beamten bestehen soll, ist in den schriftsätzlichen Ausführungen des Klägers - abgesehen von dem Hinweis auf eine miserable Beförderungssituation -nicht näher dargelegt. Festzustellen ist in diesem Zusammenhang jedenfalls, dass der Kläger in der Beförderungsrunde 2015 das Endamt seiner Laufbahngruppe erreicht hat und von daher deren Möglichkeiten eines beruflichen Fortkommens ausschöpfen konnte. Rein rechtlich ist zu sehen, dass die Möglichkeit eines Laufbahnaufstiegs auch für aktive Bundesbeamte nur nach Maßgabe der Bundeslaufbahnverordnung besteht, wobei die beurlaubten Beamten im Anwendungsbereich des § 27 BLV durch die Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 2 PostLV sogar begünstigt werden. Dass die Beklagte seit Inkrafttreten dieser Vorschriften von den durch sie eröffneten Möglichkeiten einer Ämtervergabe noch keinen Gebrauch gemacht hat, erklärt sich durch das dargelegte Fehlen eines personalwirtschaftlichen Bedarfs.(so in ähnlichem Zusammenhang auch der von der Beklagten vorgelegte Beschluss des OVG Rheinland-Pfalz vom 4.2.2015 - 10 A 10977/14.OVG -) Schließlich ist in diesem Zusammenhang auch eine Relevanz des Arguments der Beklagten, eine Beurlaubung aus dem aktiven Dienst erfolge nur auf Antrag des Beamten und begünstige ihn während der Dauer der Beurlaubung durch den Bezug eines regelmäßig deutlich über seiner Beamtenbesoldung liegenden Gehalts, nicht von vorne herein von der Hand zu weisen.

2. Da die klägerseits als schwierig bezeichneten tatsächlichen und rechtlichen Fragen sich nach Vorgesagtem unmittelbar aus den einschlägigen beamtenrechtlichen, insbesondere laufbahnrechtlichen, Normen und deren Normengefüge beantworten lassen und eine Relevanz europarechtlicher Vorgaben bezogen auf den Streitgegenstand nicht ersichtlich ist, liegen auch die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 3 VwGO nicht vor. Die mit Blick auf die Geltendmachung grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache formulierte Frage,

„ob und gegebenenfalls inwiefern eine Verpflichtung der Beklagten im Blick auf § 5 PostPersRG besteht, beurlaubte Beamte, die höherwertig in der nächsthöheren Laufbahn eingesetzt sind, in ihrem beruflichen Fortkommen zu fördern und insbesondere auch welche rechtliche Verpflichtung der Beklagten im Fall des Verstoßes gegen zwingendes Recht obliegt“

ist, soweit sie fallbezogen entscheidungsrelevant sein könnte, auf der Grundlage der erörterten einschlägigen Vorschriften dahin zu beantworten, dass es im Organisationsermessen der Beklagten steht, ob sie von der durch die §§ 27 BLV, 5 PostLV eröffneten Möglichkeit, geeignete Eingangsdienstposten des gehobenen Dienstes bzw. entsprechende Arbeitsplätze zu einer Besetzung mit besonders leistungsstarken Beamten des mittleren Dienstes vorzusehen, Gebrauch macht oder nicht. Der im Zusammenhang mit der Frage einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache vom Kläger angeführten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.12.2014 kann aus Sicht des Senats keine fallrelevante Aussage entnommen werden, zumal der Kläger von seinem statusrechtlichen Amt für die Zeit der Ausübung seiner derzeitigen Tätigkeit beurlaubt ist.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung unterliegt nach alldem der Zurückweisung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf dem §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 3 und Abs. 1, 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.