OVG Saarlouis Beschluß vom 1.7.2015, 8 F 95/15

Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO - Rechtmäßigkeit einer Sperrerklärung wegen überwiegendem Geheimhaltungsinteresse

Leitsätze

1. Das Interesse an der Offenlegung der von einer Sperrerklärung erfassten Aktenbestandteile tritt zurück, wenn dadurch grundrechtlich geschützte Rechte Dritter verletzt würden.



2. Nach § 5 Abs. 1 IFG ist der Informationszugang grundsätzlich ausgeschlossen, wenn sich dieser auf personenbezogene Daten erstreckt.

Bleiben bei der Einzelfallabwägung Zweifel am Überwiegen des Informationsinteresses, scheidet der Informationszugang aus.



3. Das Interesse an der Erhaltung der körperlichen Unversehrtheit ist besonders schutzwürdig und daher geeignet, das - durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung geschützte - Geheimhaltungsinteresse erheblich zu verstärken.

Tenor

Die Verweigerung der Vorlage der Seiten 1, 9-12, 14-16 sowie der ungeschwärzten Seiten 19-22 der vom Verwaltungsgericht des Saarlandes angeforderten Verwaltungsakten ist rechtmäßig.

Gründe

I.

Die Klägerin begehrt in dem dem vorliegenden Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO zugrunde liegenden Hauptsacheverfahren (6 K 948/14) die Verpflichtung des Beklagten, ihr darüber Auskunft zu erteilen, welche Personen die Polizei über die vermeintliche Suizidabsicht der Klägerin informiert haben.

Nachdem die Polizei darüber in Kenntnis gesetzt worden war, dass die damals im Saarland als ... tätige Klägerin Selbstmordabsichten geäußert habe, wurde diese am 22.7.2013 zur Begutachtung in die SHG-Klinik ... gebracht und nach wenigen Stunden wieder entlassen. Am 18.10.2013 stellte die Klägerin gegenüber dem Beklagten den Antrag, ihr Auskunft darüber zu erteilen, wer die Polizeiinspektion ... über ihre vermeintliche Suizidabsicht informiert habe. Nachdem der Beklagte die Hinweisgebenden über den Antrag der Klägerin informiert und diese ihre Einwilligung zu der Preisgabe ihrer persönlichen Daten verweigert hatten, lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Auskunftserteilung mit Bescheid vom 7.1.2014 ab. Den hiergegen am 20.1.2014 eingelegten Widerspruch wies der Beigeladene mit Widerspruchsbescheid vom 4.6.2014, welcher der Klägerin am 10.6.2014 zugestellt wurde, zurück.

Mit ihrer am 10.7.2014 beim Verwaltungsgericht des Saarlandes eingegangenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren auf Auskunftserteilung weiter. Der Beklagte hat die Verwaltungsakten nach Anforderung durch das Verwaltungsgericht unvollständig und teilweise geschwärzt vorgelegt. Der Beigeladene hat insoweit am 25.3.2015 eine Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO abgegeben. Hiergegen richtet sich der mit Schriftsatz vom 9.5.2015 gestellte Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO, mit dem die Klägerin sinngemäß die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Verweigerung der vollständigen Vorlage der vom Verwaltungsgericht des Saarlandes angeforderten einschlägigen Verwaltungsakten begehrt.

II.

Der auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung des Beigeladenen gerichtete Antrag der Klägerin ist gemäß § 99 Abs. 2 VwGO zulässig, aber – auch unter Berücksichtigung des Vorbringens im Schriftsatz vom 30.6.2015 - unbegründet.

Nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage von Akten verweigern, wenn das Bekanntwerden ihres Inhalts dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen. Wird der Auskunftsanspruch (hier: nach § 1 des Saarländischen Informationsfreiheitsgesetzes i.V.m. dem für entsprechend anwendbar erklärten Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, im Folgenden: IFG) vor dem Verwaltungsgericht geltend gemacht, werden die Vorgaben und Entscheidungskriterien nach dem Fachgesetz durch die gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO gebotenen Ermessensgesichtspunkte verdrängt. Die oberste Aufsichtsbehörde hat zusätzlich in den Blick zu nehmen, dass das angerufene Gericht auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist, um zu einer sachgerechten Entscheidung zu kommen. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO überlässt der obersten Aufsichtsbehörde die Wahl, ob sie die Akten oder die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes Willen absieht. Insofern ist die Vorschrift des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO im Verhältnis zu den fachgesetzlich geregelten Auskunftsansprüchen eine prozessrechtliche Spezialnorm. Dies bedeutet, dass der obersten Aufsichtsbehörde auch in den Fällen Ermessen zugebilligt ist, in denen das Fachgesetz der zuständigen Fachbehörde kein Ermessen einräumt.(Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 6.4.2011 - 20 F 20.10 -, und vom 1.8.2007 - 20 F 10/06 - (juris); OVG des Saarlandes, Beschluss vom 15.5.2009 - 8 F 431/08 -)

Die Ermessensbetätigung im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO erfordert eine Berücksichtigung und Abwägung der betroffenen Belange. Die Gründe, die eine Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtfertigen können, sind dabei von denjenigen Gründen zu unterscheiden, die im Verfahren der Hauptsache zur Verweigerung der Aktenvorlage angeführt werden, soweit die Aktenvorlage auch Gegenstand des Rechtsstreits selbst ist. Die Gründe können, müssen aber nicht deckungsgleich sein. Da die Sperrerklärung als Erklärung des Prozessrechts auf die Prozesslage abgestimmt sein muss, in der sie abgegeben wird, genügt es grundsätzlich nicht, in ihr lediglich auf die die Sachentscheidung tragenden Gründe des - je nach Fachgesetz im Einzelnen normierten - Geheimnisschutzes zu verweisen.(Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 7.12.2012 - OVG 95 A 1.12 - (juris)) Dies hat der Beigeladene jedoch gerade getan, indem er auf S. 3 der Sperrerklärung vom 25.3.2015 ausgeführt hat, die seinerzeitige Begründung (für die Auskunftsverweigerung) trage auch die Sperrerklärung. Die Sperrerklärung lässt nicht in ausreichendem Maße erkennen, dass der Beigeladene bei seiner Ermessensausübung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO in den Blick genommen hat, welche rechtsschutzverkürzende Wirkung die Verweigerung der Aktenvorlage im Prozess für die Klägerin haben kann.

Allerdings bedarf es der Ausübung des prozessualen Vorlageermessens durch die Behörde ausnahmsweise dann nicht, wenn das Interesse an der Geheimhaltung wegen eines grundrechtlichen Bezugs oder aus anderen Gründen ein solches Gewicht hat, dass die Vorlage der Akten unterbleiben muss. Das Ergebnis der Ermessensausübung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann in bestimmten Fallkonstellationen durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit rechtlich zwingend vorgezeichnet sein. Dies kommt namentlich dann in Betracht, wenn ein privates Interesse an der Geheimhaltung besteht, das grundrechtlich geschützt ist. Die Frage nach der ausreichenden Rechtfertigung eines mit der Aktenvorlage verbundenen Grundrechtseingriffs stellt sich vor allem in Dreieckskonstellationen, die dadurch gekennzeichnet sind, dass neben dem Kläger und dem beklagten Staat auch ein privater Dritter am Prozess beteiligt ist, dessen Interessen denen des Klägers entgegengesetzt sind. In solchen Fällen sind neben dem öffentlichen und privaten Interesse an der Wahrheitsfindung und an effektivem Rechtsschutz auch die dem Rechtsstreit zugrunde liegenden und seinen Inhalt prägenden widerstreitenden Individualinteressen in die Entscheidung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO einzubeziehen und gegeneinander abzuwägen. Ergibt sich dabei, dass die auf die Aktenvorlage gerichteten und durch die genannten öffentlichen Interessen verstärkten privaten Interessen an Bedeutung hinter dem grundrechtlich gebotenen Geheimnisschutz zurückbleiben, muss sich dieser Schutz durchsetzen. Umgekehrt kann bei einem geringen Gewicht des Geheimhaltungsinteresses die Vorlage im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit rechtlich geboten sein. In allen diesen Fällen verbleibt für die Ausübung des in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO um der Wahrheitsfindung und des effektiven Rechtsschutzes willen eröffneten Ermessens kein Raum. Dies kann bei Rechtsstreitigkeiten, die wie das Ausgangsverfahren einen Anspruch auf Informationszugang betreffen, dazu führen, dass sich das Prüfprogramm für die prozessuale Entscheidung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO faktisch - nicht jedoch rechtlich - weitgehend den fachgesetzlichen Vorgaben der Hauptsache annähert.(Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8.2.2011 - 20 F 13.10 -, vom 19.1.2009 - 20 F 23.07 - und vom 21.8.2008 - 20 F 2.07 - (jeweils bei juris))

Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Verweigerung der Vorlage der von der Sperrerklärung umfassten Aktenbestandteile rechtmäßig. Zwar wird derjenige, der einen Anspruch auf Informationszugang geltend macht, (auch) als Sachwalter der Allgemeinheit tätig; seinem Interesse an der Verfolgung des Anspruchs im Prozess entspricht ein gleichgerichtetes öffentliches Interesse.(Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8.2.2011 - 20 F 13.10 - (juris)) Dieses Interesse an einer Offenlegung tritt jedoch im vorliegenden Fall zurück, weil dadurch grundrechtlich geschützte Rechte Dritter – der sog. Hinweisgebenden – verletzt würden. Das von diesen in der Nichterteilung der Einwilligung zur Preisgabe ihres Namens zum Ausdruck kommende Bedürfnis nach dem Schutz ihrer in den Akten enthaltenen personenbezogenen Daten ist grundrechtlich durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) geschützt. Soweit in den in der Sperrerklärung aufgeführten Unterlagen die Namen natürlicher Personen enthalten sind, handelt es sich um grundsätzlich schutzwürdige personenbezogene Daten.(Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.4.2013 - 20 F 6.12 - (juris)) Personenbezogene Daten sind nach der auch hier anwendbaren Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 BDSG Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person.(Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.11.2014 - 7 C 20/12 - (juris)) Diese Voraussetzungen sind gegeben, da die Klägerin Auskunft über die Namen der Hinweisgebenden begehrt; hierbei geht es um persönliche Verhältnisse bestimmter Personen. Das Interesse an der Geheimhaltung dieser Daten hat im vorliegenden Fall ein solches Gewicht, dass die Vorlage der Akten, soweit sie diese Daten beinhalten, unterbleiben muss.

Der Beigeladene ist zu Recht davon ausgegangen, dass dem Informationsanspruch der Klägerin der Ausschlussgrund des Schutzes persönlicher Daten nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG entgegensteht. Nach dieser Vorschrift darf der Zugang zu personenbezogenen Daten nur gewährt werden, soweit das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt oder der Dritte eingewilligt hat. Willigt der Dritte nicht ein, darf der Zugang zu personenbezogenen Daten gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG nur gewährt werden, wenn das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt.

Die hiernach vorzunehmende Abwägung des Informationsinteresses der Klägerin gegen das Interesse der Hinweisgebenden am Ausschluss des Informationszugangs geht zu Lasten der Klägerin aus. Nach Inhalt und Struktur des § 5 Abs. 1 IFG ist der Informationszugang grundsätzlich ausgeschlossen, wenn sich dieser auf personenbezogene Daten in den amtlichen Aufzeichnungen erstreckt. Bleiben bei der Einzelfallabwägung Zweifel am Überwiegen des Informationsinteresses, scheidet der Informationszugang aus.(Vgl. Schoch, IFG, Kommentar, § 5 Rdnr. 23) Im vorliegenden Fall verfolgt die Klägerin - anders als beispielsweise bei Vorgängen, die den Umweltschutz betreffen - kein besonderes öffentliches Interesse am Zugang zu den in Rede stehenden Informationen. Vielmehr geht es ihr in erster Linie um die Befriedigung ihres privaten Informationsinteresses, um den damaligen Vorgang aufzuarbeiten. Ein darüber hinausgehendes rechtliches Interesse an der Kenntnis der begehrten Informationen ist nicht erkennbar. Insbesondere ist nicht ersichtlich, inwieweit die Preisgabe der Namen der Hinweisgebenden die Wahrnehmung der Rechte der Klägerin gegenüber ihrem Arbeitgeber berühren könnte. Soweit die Klägerin vorträgt, sie sei „rechtlos gestellt“ und könne mangels dezidierter Auskunft nicht gegen „diese Sache“ vorgehen, könnte sie, sofern sie der Ansicht ist, dass es sich bei der Verbringung in eine psychiatrische Klinik um eine unzulässige Zwangsmaßnahme der Polizei gehandelt hat, hiergegen sehr wohl im Wege der Fortfestsetzungsfeststellungsklage vorgehen, ohne dass es hierzu der Nennung der Namen der Hinweisgebenden bedürfte. Des Weiteren ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass gegen die Hinweisgebenden Schadensersatzansprüche in Betracht kommen, zu deren Verwirklichung die Klägerin auf die Kenntnis ihrer Namen angewiesen wäre. Soweit die Klägerin vorträgt, der diensthabende Arzt in der Klinik sei durch einen Anrufer, dessen Namen er nicht preisgegeben habe, vorinformiert worden, handelt es sich ohnehin um einen Vorgang außerhalb der Sphäre der Polizei, weshalb sich hierzu nichts aus den Akten des Beklagten ergibt. Dem privaten Informationsinteresse der Klägerin, „endlich dahinter zu kommen, welche Verknüpfungen falsch gelaufen sind, um zu verhindern, dass sich zukünftig vergleichbare Fallkonstellationen entwickeln können“, ist nicht zuletzt auch deshalb ein vergleichsweise geringes Gewicht beizumessen, weil die in Rede stehende, maßgeblich durch ihre damalige berufliche Situation beeinflusste Angelegenheit mit dem Weggang der Klägerin aus dem Saarland abgeschlossen ist und sie nach eigenen Angaben in Baden-Württemberg einen beruflichen Neuanfang als ... gestartet hat. Soweit sie geltend macht, ihr Name werde im Internet nach wie vor mit dem damaligen Vorfall in Verbindung gebracht und sie werde darauf angesprochen, „was an der Sache dran ist“, würde sich hieran auch durch die Preisgabe der Namen der Hinweisgebenden nichts ändern. Deren Geheimhaltungsinteresse, das wie erwähnt durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung grundrechtlich geschützt ist, hat gegenüber dem Informationsinteresse der Klägerin ein größeres Gewicht. Zusätzlich dazu haben die Hinweisgebenden im Zusammenhang mit der Verweigerung ihrer Einwilligung nachvollziehbar vorgetragen, dass sie erhebliche Belästigungen durch die Klägerin (z.B. unerwünschte oder nächtliche Telefonanrufe) im Falle des Bekanntwerdens ihres Namens befürchten. Infolge der mit derartigen Belästigungen häufig verbundenen psychischen Beeinträchtigungen ist auf Seiten der Hinweisgebenden das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) in die Abwägung einzustellen. Das Interesse auf Erhaltung der körperlichen Unversehrtheit ist in besonderem Maße schutzwürdig und daher geeignet, das Geheimhaltungsinteresse der Hinweisgebenden erheblich zu verstärken.

Überwiegt nach alledem das Geheimhaltungsinteresse der Hinweisgebenden das Informationsinteresse der Klägerin, so ist der von ihr geltend gemachte Informationsanspruch anzulehnen. Ausgehend davon ist im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden, ob das Akteneinsichtsrecht im staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren nach § 147 StPO einen Informationszugang aufgrund des in § 1 Abs. 3 IFG angeordneten Vorrangs der Regelungen in anderen Rechtsvorschriften ausschließt.(Vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 24.4.2013 - 1 L 140/10 - (juris))

Angesichts des überwiegenden Geheimhaltungsinteresses ist die Sperrerklärung des Beigeladenen rechtmäßig; der Beklagte hat die Vorlage der von der Sperrerklärung erfassten Aktenbestandteile, soweit sie die Namen der Hinweisgebenden enthalten bzw. auf diese schließen lassen, zu Recht abgelehnt.

Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im Verfahren vor dem Fachsenat nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht, da es sich im Verhältnis zum Hauptsacheverfahren um einen unselbständigen Zwischenstreit handelt.(Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.12.2010 - 20 F 15.10 - (juris))

Einer Streitwertfestsetzung bedarf es gleichfalls nicht, weil für dieses Zwischenverfahren eine Gerichtsgebühr nicht anfällt.(Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 7.12.2012 - OVG 95 A 1.12 - (juris))