VG Saarlouis Entscheidung vom 18.6.2015, 3 K 756/14

Kein Anspruch bzw. subjektives Recht des Bürgers auf Einschreiten der Kommunalaufsichtsbehörde

Leitsätze

1. Ein Anspruch bzw. subjektives Recht des Bürgers (oder einer juristischen Person des Privatrechts) auf Einschreiten der Kommunalaufsichtsbehörde gegenüber einer Gemeinde besteht grundsätzlich nicht, da die Kommunalaufsicht ausschließlich dem öffentlichen Interesse dient, nicht aber dem Schutz subjektiver Rechte Privater.



2. Ein Einschreitensanspruch kann auch nicht daraus hergeleitet werden, dass durch die Klägerin dem beklagten Amt Beanstandungen vorgetragen wurden und ein Einschreiten angeregt wurde.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Der Gerichtsbescheid ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht das beklagte Amt vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand

Die Klägerin, ein mittelständischer Entsorgungsfachbetrieb, war bis einschließlich 31.12.2013 Auftragnehmerin der Fa. Z aus C-Stadt zur Glasabfuhr im Abfuhrgebiet der Landeshauptstadt S. Mit Vergabedatum ab dem 01.01.2014 für eine Dauer von 3 Jahren führte die Fa. Z im Auftrag der Dualen Systeme für Deutschland für alle dem Dualen System nach der Verpackungsverordnung angehörigen Mitgliedsunternehmen eine Ausschreibung für das oben genannte Abfuhrgebiet durch. Den Zuschlag für diesen Auftrag, für den sich auch die Klägerin erneut beworben hatte, erhielt der ... ein Eigenbetrieb der Landeshauptstadt S.

Nachdem die Klägerin die Vergabe des Auftrags an den ... zunächst mit Schreiben vom 13.09.2013 erfolglos gegenüber der Fa. Z gerügt hatte, wandte sie sich mit Schreiben vom 21.11.2013 an das beklagte Amt als Kommunalaufsichtsbehörde.

Sie machte geltend, es sei Aufgabe des beklagten Amtes zu beaufsichtigen, dass die Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen verwaltet würden. Dies sei bei der Vergabe des Auftrages an den … nicht der Fall gewesen, da die Landeshauptstadt S durch ihren Eigenbetrieb … im Wettbewerb mit der Klägerin Dumpingpreise für die Abfuhr von Glas ab dem Jahr 2014 biete und so ein Defizit von mindestens 1 Mio. EUR gerechnet auf die Vertragslaufzeit von drei Jahren in Kauf nehme. Die Klägerin rügte zusammenfassend, alleine der Abschreibungsbetrag für neu anzuschaffende Glascontainer durch die Stadt überschreite bereits deutlich ihren eigenen Angebotspreis für die Leistung, weshalb der Zuschlag ihr hätte erteilt werden müssen. Sie vertrat weiter die Auffassung, dass die Beteiligung einer Gemeinde am Wirtschaftsleben in einem solchen Fall verboten sei. Gemäß § 108 Abs.1 Nr. 2 KSVG dürfe sich die Gemeinde an wirtschaftlichen Unternehmen nur beteiligen, wenn das Unternehmen nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zu der Leistungsfähigkeit der Gemeinde und zum voraussichtlichen Bedarf stehe. Die „Dumpingpreise“ des ... stellten einen Verstoß gegen den Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit aus § 82 Abs. 2 KSVG dar. Zudem liege ein Verstoß des … gegen § 4 des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb vor, da seitens des … eine Verdrängungsabsicht eines oder mehrerer Mitbewerber vorläge.

Das beklagte Amt teilte der Klägerin mit Schreiben vom 18.03.2014 mit, nach Prüfung des Sachverhalts unter kommunalaufsichtsrechtlichen Gesichtspunkten, die alleiniger Prüfungsmaßstab seien, hätten sich keinerlei Anhaltspunkte für ein kommunalaufsichtsrechtliches Tätigwerden ergeben. Unabhängig davon, ob § 108 Abs. 1 KSVG überhaupt drittschützende Wirkung zukomme, sei ein Verstoß gegen die vorgenannte Vorschrift nicht ersichtlich, da die Privilegierung nach § 108 Abs. 2 Nr. 1 KSVG gelte. Es sei – was näher ausgeführt wird – auch kein Verstoß gegen das Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nach § 82 KSVG erkennbar.

Die Klägerin hat am 09.05.2014 Klage erhoben.

Sie ist der Auffassung § 108 Abs. 2 Nr. 1 KSVG habe drittschützende Wirkung. Die Beteiligung des … im Wettbewerb zur Abfuhr von Glas sei nicht privilegiert. Soweit das beklagte Amt von einer Privilegierung ausgehe, werde verkannt, dass das Duale System Deutschland nach der VerpackVO organisiert sei und keine Tätigkeit der Entsorgung im Sinne der Vorschrift des § 108 Abs. 2 Nr. 1 KSVG vorliege. Selbst wenn man einer Kommune einen weiten Entscheidungsspielraum einräume, sei eine wirtschaftliche Betätigung in Konkurrenz zu einem mittelständischen Unternehmen, die nur Verlust einbringe, nach allen einschlägigen gesetzlichen Vorschriften unzulässig. Dies werde verschärft, wenn mittelständische Unternehmen mit Mitteln des Steuerzahlers oder des Gebührenzahler verdrängt würden. Das OVG des Saarlandes habe ausgeführt, es sei nicht von vornherein von der Hand zu weisen, dass die Zulässigkeit kommunalwirtschaftlicher Betätigung im Hinblick auf die in § 108 Abs. 1 Nr. 3 KSVG enthaltene Subsidiaritätsklausel drittschützenden Charakter habe. Auch das OVG Münster und der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hätten den entsprechenden Landesregelungen drittschützenden Charakter zugesprochen. Die Beklagte sei daher verpflichtet, nicht nur den Sachverhalt sorgfältig zu prüfen, sondern auch die Landeshauptstadt zu verpflichten, es zu unterlassen, mit Mitteln der Steuer- oder Gebührenzahler eine Verdrängung mittelständischer Unternehmen durch nicht auskömmliche Angebote vorzunehmen. Sie könne sich nicht darauf berufen, ausschließlich im Allgemeininteresse tätig zu sein. Damit werde augenscheinlich die bewusst vom Gesetzgeber eingeführte Norm des Schutzes mittelständischer Unternehmen verkannt. Der Gesetzgeber habe – wenn auch unzureichend – ein Instrumentarium geschaffen, das sicherstellen solle, dass Gemeinden nur dann in den Wettbewerb zu privaten mittelständischen Unternehmen treten dürften, wenn besondere Voraussetzungen vorlägen. Die Anrufung der Kommunalaufsichtsbehörde, die dann auf einen eventuellen Gesetzesverstoß reagieren müsse, sei im Vergleich zur zivilrechtlichen Klärung, ob wettbewerbsrechtliche Vorgaben verletzt seien, der einfachere leichtere und kostengünstigere Weg. Geschäftsgeheimnisse des Eigenbetriebs ... blieben gewahrt.

Die Klägerin hat schriftsätzlich beantragt,

das beklagte Amt zu verpflichten, hinsichtlich der Anzeige der Klägerin vom 21.11.2013 (Teilnahme des Eigenbetriebs … der Landeshauptstadt S an dem ab 01.01.2014 laufenden Auftrag für die Einsammlung von Glas für das duale System Deutschland zu nicht auskömmlichen Preisen, die sei es aus dem Gebührenhaushalt der ..., sei es aus öffentlichen Steuermitteln ausgeglichen werden müssen), ordnungsgemäß aufzuklären und der Stadt S zu untersagen, im Wettbewerb mit mittelständischen Unternehmen bei gewerblichen Aufträgen unter Einsatz von Steuermitteln oder Gebühren zur Abdeckung von Defiziten in den Wettbewerb zu treten,

hilfsweise

das beklagte Amt zu verpflichten, den Sachverhalt ordnungsgemäß aufzuklären (Glasabfuhr durch die … für ab dem 01.01.2014) und nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts zu bescheiden.

Das beklagte Amt hat schriftsätzlich beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Klage sei mangels Klagebefugnis bereits unzulässig, denn es existiere kein subjektiv-öffentliches Recht der Klägerin auf kommunalaufsichtsrechtliches Einschreiten. Die §§ 127 ff. KSVG dienten ausschließlich dem öffentlichen Interesse an gesetzmäßigem Verhalten der Kommunen, nicht aber- zumindest auch – dem Interesse des Einzelnen. Die Kommunalaufsicht bestehe ausschließlich im Allgemeininteresse und begründe keinen Rechtsanspruch zugunsten Einzelner. Es komme daher nicht darauf an, ob den Normen zu kommunalwirtschaftlichen Betätigung drittschützende Wirkung zukomme.

Ebensowenig habe ein Anzeigeerstatter einen Anspruch auf Art und Umfang der Sachverhaltsaufklärung durch die Kommunalaufsicht. Die Sachverhaltsaufklärung durch die Kommunalaufsicht sei noch nicht einmal beiläufig dazu bestimmt, den Sachverhalt unter allen für den Anzeigeerstatter möglicherweise relevanten Gesichtspunkten aufzuklären oder im Nachhinein das komplette Vergabeverfahren auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen. Erst recht sei es nicht Aufgabe der Kommunalaufsicht, durch ihr Tätigwerden einem Anzeigeerstatter im Rahmen der Bescheidung seines Antrages Informationen zu liefern, die gegebenenfalls Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen des kommunalen Unternehmens unterlägen. Die Kommunalaufsicht habe die Beschwerde des Petenten entgegenzunehmen, sie zu prüfen und den Petenten das Ergebnis des Verfahrens mitzuteilen. Dies habe das Landesverwaltungsamt getan. Ein Begründungszwang gegenüber dem Petenten bestehe nicht. Die Klägerin könne auch keine Unterlassung im Namen aller mittelständischen Unternehmen bzw. mit Wirkung gegenüber mittelständischen Unternehmen beanspruchen.

Darüber hinaus sei der Klageantrag nicht hinreichend bestimmt. Das klägerische Begehren zur „ordnungsgemäßen Sachverhaltsaufklärung“ im Haupt- und Hilfsantrag wäre im Falle eines entsprechenden Urteils nicht vollstreckbar, eine Fortsetzung des Rechtsstreites im Vollstreckungsverfahren wäre aufgrund der Unbestimmtheit des Begriffs „ordnungsgemäß“ vorprogrammiert. Auch hinsichtlich der begehrten Untersagungsverfügung wäre ein Urteil nicht vollstreckbar, da auch hier Folgestreitigkeiten über die Auslegung der zahlreichen unbestimmten Begriffe wie zum Beispiel „gewerbliche Aufträge“, „mittelständische Unternehmen“, „zur Abdeckung von Defiziten“ zu erwarten seien.

Der Klage fehle auch das Rechtsschutzbedürfnis. Die Klägerin könne ihr etwaig bestehendes Rechtsschutzinteresse durch ein Vorgehen im Zivil – oder Verwaltungsrechtsweg unmittelbar gegenüber Landeshauptstadt S wegen der behaupteten Verstöße durch deren Eigenbetrieb einfacher, schneller und effektiver durchsetzen.

Das Gericht hat die Beteiligten auf die Absicht, durch Gerichtsbescheid zu entscheiden, hingewiesen. Bedenken wurden nicht geäußert.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen des beklagten Amtes, die Gegenstand der Entscheidungsfindung waren.

Entscheidungsgründe

Die Klage, über die nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 84 Abs. 1 VwGO durch Gerichtsbescheid entschieden werden kann, da die Sache – soweit entscheidungserheblich – keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist, ist bereits unzulässig. Abgesehen davon, dass es, die Bestimmtheit der Anträge einmal unterstellt, an dem für die Zulässigkeit der erhobenen Verpflichtungsklage gemäß § 68 VwGO erforderlichen Vorverfahren fehlen dürfte, ist die Klägerin auch nicht klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO).

Ein Anspruch bzw. subjektives Recht des Bürgers (oder einer juristischen Person des Privatrechts) auf Einschreiten der Kommunalaufsichtsbehörde gegenüber einer Gemeinde besteht grundsätzlich nicht, da die Kommunalaufsicht ausschließlich dem öffentlichen Interesse dient, nicht aber dem Schutz subjektiver Rechte Privater. Dem Tätigkeitsbereich des beklagten Amtes als Kommunalaufsichtsbehörde entspricht kein subjektiver Anspruch des einzelnen Bürgers oder einer einzelnen juristischen Person des Privatrechts auf kommunalaufsichtsrechtliches Einschreiten. Eine gesetzliche Vorschrift, die einen solchen Anspruch der Klägerin gegenüber der Kommunalaufsichtsbehörde begründen könnte, gibt es nicht.(Rechtsprechung der Kammer; vgl. Urteil vom 26.09.2014 – 3 K 115/14 –, juris; s.a.: Wohlfarth in Gröpl, Guckelberger, Wohlfarth, Landesrecht Saarland, § 3 Kommunalrecht Rdnr. 220 m.w.N.; Hans Christian Röhl in Schmidt-Assmann (Hrsg), Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Kap. IV 2 b Rdnr. 43) Die Ausgestaltung der Befugnisse der Kommunalaufsicht und die entsprechenden Verfahrensvorgaben in § 127 ff. KSVG machen deutlich, dass sich an der Konzeption der Aufgabenwahrnehmung der Kommunalaufsicht auch mit der Neufassung der Vorschriften zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden nichts geändert hat. Damit fehlt es an der Klagebefugnis auch, wenn die Klägerin – wie hier – mögliche subjektive Rechte, die ihr gegen eine Kommune zustehen können – hier aus § 108 KSVG – geltend macht. Diese kann sie zwar gegenüber der Kommune auf dem dafür vorgesehenen Rechtsweg verfolgen. Ein Anspruch darauf, dass die allein im öffentlichen Interesse tätig werdende Kommunalaufsicht dies quasi für sie tut und ihr so letztlich das Prozessrisiko abnimmt, besteht allerdings nicht.

Ein Einschreitensanspruch kann auch nicht daraus hergeleitet werden, dass durch die Klägerin dem beklagten Amt Beanstandungen vorgetragen wurden und ein Einschreiten angeregt wurde. Dass das beklagte Amt den beanstandeten Sachverhalt einer Prüfung unterzogen und der Klägerin das Ergebnis der Überprüfung mitgeteilt hat, vermag keinen Einschreitensanspruch zu begründen. Jede Behörde hat eigenverantwortlich zu prüfen, ob sie aufgrund einer Anzeige oder Beanstandung zum Tätigwerden verpflichtet und berechtigt ist. Verneint sie dies, so kann sie nicht klageweise von dem den Sachverhalt anzeigenden Bürger oder der anzeigenden juristischen Person des Privatrechts in Anspruch genommen werden, wenn dem Petenten – wie hier – nach der Rechtsordnung kein Einschreitensanspruch gegenüber der in Anspruch genommenen Behörde zusteht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.