VG Saarlouis Urteil vom 3.6.2015, 5 K 2090/14

Untersagung privater gewerblicher Sammlung von Altpapier

Leitsätze

1. Die Aufstellung sogenannter Blauer Tonnen durch private Entsorger zur Einsammlung der PPK(Papier, Pappe, Karton)-Fraktion in privaten Haushalten kann nur unter engen Voraussetzungen untersagt werden.



2. Für eine Untersagung reicht es nicht aus, dass der Anteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgers an der PPK-Fraktion durch die Aufstellung der Blauen Tonnen zurückgegangen ist. Erforderlich ist vielmehr, dass dies zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers führt. Dies kann nicht angenommen werden, wenn die Aufstellung der Blauen Tonnen bereits vor mehreren Jahren erfolgt ist, ohne dass es zu erheblichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gekommen ist.



3. Die Absicht des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sein bestehendes Bringsystem für die Sammlung der PPK-Fraktion auf ein Holsystem umzustellen, rechtfertigt nicht die Untersagung einer privaten Sammlung.

Dies gilt auch dann, wenn die Einführung des Holsystems für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger solange wirtschaftlich uninteressant ist, wie die private Sammlung der PPK-Fraktion fortgeführt wird.

Rechtsmittel-AZ: 2 A 147/15

Tenor

Zu dem Verfahren wird der Entsorgungsverband Saar, Körperschaft des öffentlichen Rechts, vertreten durch die Geschäftsführung, Untertürkheimer Straße 21, 66117 Saarbrücken beigeladen.

Der Bescheid des Beklagten vom 13.08.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 01.04.2015 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Der Streitwert wird auf 100.000,-- EUR festgesetzt.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die abfallrechtliche Verfügung der Beklagten vom 13.08.2014, mit der ihr untersagt wurde, in Teilen des Saarlandes ab dem 01.09.2015 gewerblich Altpapier zu sammeln.

I.

Mit Schreiben vom 30.07.2012 zeigte die Klägerin dem Beklagten eine gewerbliche Sammlung von Altpapier an. In der Anzeige ist angegeben, dass die Klägerin von Januar 2008 an mit einem zeitlich unbestimmten Sammlungsende Abfälle in Form eines Abholsystems durch Bereitstellung von Sammelbehältern an einzelne Haushaltungen nach Bestellung Altpapier sammle. Die Sammlung erstrecke sich dabei auf Teile der Gemeinden ... in denen mit 86.000 Gefäßen ca. 16.500 Tonnen/Jahr Altpapier gesammelt werde.

Diese Anzeige wurde dem Beigeladenen mit der Bitte um Stellungnahme weitergeleitet. Dieser bat zunächst um Vervollständigung der Anzeige und teilte dann mit Schreiben vom 11.01.2013 mit, dass der angezeigten gewerblichen Sammlung öffentliche Interessen entgegenstünden. Dementsprechend wurde die Klägerin mit Schreiben vom 03.09.2013 zu einer beabsichtigten Untersagung der Sammlung von Altpapier angehört. In weiteren Stellungnahmen wies der Beigeladene insbesondere daraufhin, dass durch die Sammlungstätigkeit der Klägerin seine Interessen beeinträchtigt wären, weil ihm erhebliche Mengen Altpapier entzogen würden. Hierzu und zu der beabsichtigten Untersagungsverfügung nahm die Klägerin u.A. mit den Schriftsätzen vom 16.01. und 19.02.2014 Stellung. Mit Schreiben vom 18.03.2014 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass im Jahr 2013 16.254,92 Tonnen Papier, Pappe und Kartonagen (PPK) in privaten Haushalten und 1.306,56 Tonnen PPK gewerblich gesammelt worden seien.

Unter dem 13.08.2014 erließ der Beklagte gegen die Klägerin die streitgegenständliche Verfügung. Darin wird der Klägerin untersagt, ab dem 01.09.2015 in den Gemeinden... entsprechend ihrer Anzeige vom 30.07.2012 gewerblich Altpapier zu sammeln. Außerdem wurde ihr aufgegeben, die von ihr in diesen Gemeinden aufgestellten Behälter zum Einsammeln des Altpapiers bis zum 31.08.2015 vollständig zu entfernen. Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter I. zuwider handle, wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500 Euro angedroht. Die Zwangsgeldandrohung gelte für jeden Fall der Zuwiderhandlung je Sammeltag.

In dem Bescheid ist ausgeführt, für die Gemeinde ... ergehe keine Untersagungsanordnung, da diese als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ganz (oder teilweise) Aufgaben der örtlichen Abfallentsorgung, insbesondere das Einsammeln und Befördern von Abfällen als eigene öffentliche Aufgabe anstelle des Beigeladenen wahrnehme. Rechtsgrundlage der Verfügung sei § 18 Absatz 5 KrWG. Bei dem von der Klägerin zur Sammlung vorgesehenen Altpapier (Papier, Pappe, Kartonage) handele es sich um Abfall, der gemäß § 17 Absatz 1 KrWG überlassungspflichtig sei. Der gewerblichen Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen, weil die Sammlung nach ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährde. Die Klägerin erfasse mittels sog. "Blauer Tonnen" im Entsorgungsgebiet des Beigeladenen Altpapier aus privaten Haushaltungen, was im Ergebnis auf ein dauerhaftes Konkurrenzsystem zur Altpapierentsorgung des Beigeladenen hinauslaufe. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen liege hier vor, weil durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst würden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle mittels Depotcontainer bzw. sog. "Blauer Tonnen" durchführe und die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen zur Optimierung des bestehenden Erfassungssystems im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen werde. Der Beigeladene sammele im gesamten Entsorgungsgebiet (gesamtes Saarland mit Ausnahme der Kommunen, die die Abfallentsorgung selbst wahrnehmen) flächendeckend Altpapier über Depotcontainer im Bringsystem. In den Kommunen X. und Y. werde zusätzlich die sog. "Blaue Tonne" als haushaltsnahes PPK-Holsystem angeboten. Darüber hinaus bestehe die Möglichkeit, die PPK-Abfälle an den mittlerweile 20 Wertstoffzentren (Stand: Dezember 2013) im Entsorgungsgebiet des Beigeladenen abzugeben. Der Beigeladene plane zudem, zukünftig in seinem Zuständigkeitsbereich darüber hinaus flächendeckend ein Erfassungssystem für PPK-Abfälle bestehend aus der Kombination von Holsystem ("Blaue Tonne") in Verbindung mit einem ergänzenden Bringsystem (mit weitgehendem Ersatz der Depotcontainer) einzuführen. Einen entsprechenden Grundsatzbeschluss habe der Aufsichtsrat bereits am 09.10.2012 einstimmig getroffen. Die erforderlichen Leistungen zur Umsetzung dieses Grundsatzbeschlusses sollten dabei über Vergabeverfahren an Dritte vergeben werden. Ausgeschrieben werden solle danach die Sammlung und der Transport von PPK im kombinierten Hol-und Bringsystem einschließlich Behältergestellung im Entsorgungsgebiet des Beigeladenen.

Die von der Klägerin daneben durchgeführte gewerbliche Sammlung sei zu untersagen, weil die damit einhergehende Reduzierung der Entsorgungszuständigkeit des Beigeladenen bei privaten Haushaltungen allein auf Abfallgemische die Erfüllung seiner Entsorgungsfunktion gefährde. Abfallmengen und somit auch Vorhaltekapazitäten würden unkalkulierbar. Eine Entwertung der bereits aufgebauten und betriebenen Altpapierentsorgungsstruktur des Beigeladenen sei langfristig die Folge. Für die geplante Erweiterung des Erfassungssystems des Beigeladenen um ein Holsystem mittels sog. "Blauer Tonnen" solle ein europaweites Vergabeverfahren vorbereitet werden. Bereinigt um die Gemeinde ... entzöge die Klägerin mit 15.393 Mg dem Beigeladenen alleine bereits 55 % seiner potenziellen jährlichen Sammelmenge von ca. 27.816 Mg/a in den Gebieten. Die Sammlung sei in der Folge unzulässig und daher zu untersagen. Ein Ermessen sei hinsichtlich der Frage des "Ob" des Einschreitens und der Rechtsfolge der Untersagung nicht eingeräumt. Die Untersagung ist auch nicht unverhältnismäßig, da sie zum einen geeignet sei, eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verhindern und zum anderen kein milderes, gleich geeignetes Mittel erkennbar sei, das zum selben Erfolg führen würde.

Da die Klägerin entsprechend Ihrer Anzeige bereits seit Januar 2008 Altpapier sammle, genieße ihre Sammlung Vertrauensschutz. Dieser Vertrauensschutz führe dazu, dass eine sofortige Untersagung Ihrer Sammlung unverhältnismäßig wäre. Deshalb sei ihr eine Auslauffrist einzuräumen, wobei eine Frist von einem Jahr unter Gesichtspunkten der Verhältnismäßigkeit als erforderlich und angemessen einzustufen sei.

Gegen den ihr am 16.08.2014 zugestellten Bescheid hat die Klägerin am 26.08.2014 beim Beklagten Widerspruch erhoben. Zur Begründung führte sie aus, eine ordnungsgemäße Anhörung habe nicht stattgefunden. Es liege keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen vor, weil dieser seit Jahren seine Sammlungen vermittels Containern und blauer Tonnen durchführe. Der Wunsch des Beigeladenen, zusätzliche Papiererlöse nunmehr zu generieren, reiche zur Begründung nicht aus. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger seien zur Beteiligung am Leistungswettbewerb gezwungen. Es sei unzutreffend, dass eine diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich beschwert bzw. unterlaufen werde und die Vorbereitung "der aktuellen Ausschreibung" extrem schwierig sei. Es gebe kein Primat des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, der unter Verdrängung der mittelständischen Wirtschaft mit allen Risiken und Kostenbelastungen für den Gebührenzahler alles nur Denkbare sammeln dürfe, was er wolle. Alleine auf Grund des Umstands, dass nicht abgewogen worden sei, warum die bereits vorliegende hochwertige Sammlung verdrängt werden solle, könne der Bescheid keinen Bestand haben. Es liege eine geordnete und langfristig flächendeckend gesicherte Abfuhr und Verwertung für die Pappe, Papier, Karton Fraktion vor. Die gesetzte Auslauffrist sei unangemessen, weil langfristige Verträge über Entsorgungsfahrzeuge und Behältnisse vorlägen, die bis zu dem angegebenen Termin nicht vollständig abgeschrieben seien. Die Verhängung eines Zwangsgeldes für den Fall, dass die aufstehenden blauen Tonnen nicht bis zum 31.08.2015 abgezogen seien, sei nicht diskriminierungsfrei. Denn wenn der Beigeladene eine Ausschreibung durchführe, wäre es ihr untersagt, in den entsprechenden Kommunen für den Fall, dass sie die Ausschreibung gewinne, Behälter aufzustellen. Ansonsten laufe sie Gefahr,. für jeden Tag in dem sie Behälter aufstelle, ein Zwangsgeld zahlen zu müssen. Die Verfügung stelle damit einen wesentlichen Eingriff in ein diskriminierungsfreies Ausschreibungs- und Vergabeverfahren dar.

Der Widerspruch wurde mit Bescheid vom 01.04.2015 zurückgewiesen. In dem Bescheid ist ausgeführt, eine ordnungsgemäße Anhörung habe stattgefunden. So habe die Klägerin ein erstes Anhörungsschreiben am 03.09.2013 erhalten. Weiter sei der Klägerin durch Schreiben vom 17.12.2013 und 22.01.2014 nochmals die Möglichkeit gegeben worden, zum aktuellen Verfahrensstand Stellung zu nehmen. Spätestens sei jedoch mit Durchführung des Widerspruchsverfahrens ein etwaiger Anhörungsmangel geheilt worden. Für die von der Klägerin angezeigte Sammlung gelte die in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG geregelte Ausnahme von der Überlassungspflicht nicht, da der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Die Entsorgungspflicht des Beigeladenen erstrecke sich auf alle im Entsorgungsgebiet anfallenden und überlassenen Abfälle aus privaten Haushaltungen. Insbesondere habe der Beigeladene für die Getrennthaltung von Abfällen, u.a. Altpapier, zu sorgen und grundsätzlich entsprechende Strukturen vorzuhalten. Die Klägerin erfasse mittels blauer Tonnen im Entsorgungsgebiet des Beigeladenen Altpapier aus privaten Haushaltungen. Dadurch entziehe sie dem Beigeladenen erhebliche Mengen an Altpapier, dessen Verwertungserlöse zur Gegenfinanzierung der unlukrativen Sparten des Entsorgungssystems des Beigeladenen herangezogen werden könnten. Nach eigenen Angaben sammele die Klägerin mit über ca. 83.000 Gefäßen (Stand: 24.10.2012) in Teilen der Gemeinden... im Jahr 2012 ca. 16.399,72 Mg/a und 2013 ca. 16.254,92 Mg/a Altpapier. Damit entziehe sie dem Beigeladenen mit 15.393 Mg/a (bereinigt um die Gemeinde...) alleine bereits 55 % seiner potenziellen jährlichen Sammelmenge von ca. 27.816 Mg/a in den Gebieten, in denen sie Gefäße aufgestellt habe. Abzustellen sei aber nicht alleine auf die Sammlung der Klägerin, sondern auf die Tätigkeit der Klägerin im Zusammenwirken mit den übrigen im Tätigkeitsgebiet des Beigeladenen tätigen gewerblichen Sammlern von Altpapier. Es könne mithin zumindest eine wirtschaftliche Beeinträchtigung des Beigeladenen durch die Sammlung der Klägerin angenommen werden.

Ob diese Beeinträchtigung ausreiche, um das Tatbestandsmerkmal der Verhinderung der Erfüllung der bestehenden Entsorgungspflichten zu erfüllen, könne dahinstehen, da jedenfalls eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen vorliege. Der Beigeladene halte ein hochwertiges und flächendeckendes Entsorgungssystem für Altpapier vor. Er sammle im gesamten Entsorgungsgebiet flächendeckend Altpapier über Depotcontainer im Bringsystem, wobei die Grundlage für eine langfristige Absicherung des Systems gelegt sei. In den Kommunen X. und Y. werde zusätzlich die blaue Tonne als haushaltsnahes PPK-Holsystem angeboten. Darüber hinaus bestehe die Möglichkeit, die PPK-Abfälle an den mittlerweile 20 Wertstoffzentren (Stand: Dezember 2013) im Entsorgungsgebiet des Beigeladenen abzugeben. Der Beigeladene plane zudem, zukünftig in seinem Zuständigkeitsbereich darüber hinaus flächendeckend ein Erfassungssystem für PPK-Abfälle bestehend aus einer Kombination von Holsystem (blauer Tonne) und einem ergänzenden Bringsystem (mit weitgehendem Ersatz der Depotcontainer) einzuführen. Einen entsprechenden Grundsatzbeschluss habe der Aufsichtsrat des Beigeladenen bereits am 09.10.2012 einstimmig getroffen. Die erforderlichen Leistungen zur Umsetzung dieses Grundsatzbeschlusses sollten dabei durch öffentliche Ausschreibung an Dritte vergeben werden. Ausgeschrieben werden solle danach die Sammlung und der Transport von PPK im kombinierten Hol- und Bringsystem einschließlich Behältergestellung im Entsorgungsgebiet des Beigeladenen. Damit sei das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG erfüllt.

Ein Vorrang des privaten Sammlers komme nur in Betracht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger sei als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung. Es genüge nicht jede geringfügige Auswirkung der gewerblichen Sammlungen auf die haushaltsnahe Erfassung und Verwertung der Abfälle durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Vorliegend werde durch die Sammlung der Klägerin die Planungs- und Organisationsverantwortung des Beigeladenen wesentlich beeinträchtigt. Insbesondere würden aufgrund der gewerblichen Sammlungen voraussichtlich nicht nur geringe Abfallmengen entzogen. Nach dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG komme es dabei nicht darauf an, welche Auswirkungen allein die Sammlung der Klägerin auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. den von diesem beauftragten Dritten habe, sondern es sei auf das Zusammenwirken mit anderen (gewerblichen) Sammlungen abzustellen, das heißt, es komme auf die Gesamtbelastung für den betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger an. Ebenso sei nicht auf das Verhältnis der Sammlung von PPK durch die Klägerin zum Gesamtabfall im Entsorgungsgebiet des Beigeladenen abzustellen, sondern allein auf die Abfallfraktion PPK. Schon jetzt würden dem Beigeladenen durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin ca. 55 % seiner potenziellen jährlichen Sammelmenge in den Gebieten, in denen deren Gefäße stünden, entzogen.

Nach eigenen Angaben habe der Beigeladene seine Gebühren kostendeckend kalkuliert und dabei auch die Erlöse aus der Verwertung von Altpapier berücksichtigt. Im Zuständigkeitsbereich des Beigeladenen seien die … Entsorgungs GmbH, der … Entsorgungsfachbetrieb, die ... GmbH, die ... GmbH und die Klägerin tätig. Diese sammelten nach den Angaben des Beigeladenen gemeinsam etwa 28.616 Mg/a PPK. Seit der Aufnahme der Sammlungen sei die durch den Beigeladenen angenommene PPK-Sammelmenge erheblich zurückgegangen. So seien nach Angaben des Beigeladenen in den Jahren 2005-2007 noch jährlich etwa 54.000 Mg durch den Beigeladenen eingesammelt worden. Demgegenüber liege die Sammelmenge in den Jahren 2009-2011 bei unter 30.000 Mg. Damit entzögen die gewerblichen Sammlungen in ihrer Gesamtheit dem Beigeladenen ca. 45 % der Sammelmengen an Altpapier. Aus diesen Mengen habe der Beigeladene Mindererlöse für das Jahr 2010 in Höhe von 2.015.800,00 Euro, für das Jahr 2011 in Höhe von 2.289.715,00 Euro und für das Jahr 2012 in Höhe von 2.303.634,00 Euro beziffert. Es liege also schon jetzt eine wesentliche Beeinträchtigung der PPK-Erfassung des Beigeladenen vor und damit eine wesentliche Beeinträchtigung seiner Planungssicherheit und Organisationsverantwortung. Die vom Beigeladenen angegebenen Zahlen seien auch ausreichend, um die wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu begründen. Den Beigeladenen treffe als öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Pflicht für die ordnungsgemäße Entsorgung von Altpapier. Altpapier bzw. PPK sei eine Abfallfraktion, mit der man abhängig vom Papierpreis zusätzliche Einnahmen erwirtschaften könne. Der Beigeladene müsse als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger in jedem Fall eine haushaltsnahe Entsorgungsinfrastruktur vorhalten, da er für die Sammlung und Entsorgung von Restmüll in den betroffenen Gebieten zuständig sei. Je mehr PPK er verwerten könne, desto mehr Einnahmen könne er erzielen. Jede zusätzliche Einnahme trage dazu bei, die Gebühren auf Dauer stabil zu halten. Noch gravierender werde diese Beeinträchtigung für die konkret geplante Umstellung der PPK-Erfassung auf eine flächendeckende Kombination aus Hol- und Bringsystem. Der Aufbau eines eigenen Holsystems durch den Beigeladenen werde in den Bereichen, in denen bereits blaue Tonnen durch die gewerblichen Sammler aufgestellt seien, faktisch unmöglich gemacht, da ein Haushalt sicherlich nicht zwei verschiedene Tonnen zweier verschiedener Entsorger nutzen werde. Die konkret geplante Systemumstellung könne unter den jetzigen Voraussetzungen nicht vorgenommen werden. Auch hierin sei eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen zu sehen.

Der Beigeladene habe als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger PPK zu verwerten. Um eine Verwertung sicherzustellen, habe er für den andienungspflichtigen Bürger ein System zur Getrennterfassung der PPK-Mengen vorzuhalten. Weiterhin sei der Beigeladene verpflichtet, gebührenseitig Anreize zu schaffen, um die Abfallmengen zu reduzieren, ihn treffe aber auch die Pflicht, kostendeckend und wirtschaftlich zu wirtschaften. Für die Klägerin bestehe indes keine Pflicht, ihre Sammlung aufrechtzuerhalten. Für den Fall, dass die Klägerin ihre Sammlung aufgebe, treffe den Beigeladenen eine Einstandspflicht. Dies führe zu einer weiteren Unsicherheit in Bezug auf die PPK-Sammlung des Beigeladenen, da keine sichere Kalkulationsgrundlage vorhanden sei. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass der Beigeladene die PPK-Sammlung durch beauftragte Dritte vornehmen lasse bzw. vornehmen lassen wolle und diese mit bestimmten Mengen kalkulierten, aus denen sich schlussendlich auch der Preis für die Entsorgungsleistung ergebe. Dem könne seitens der Klägerin nicht entgegengehalten werden, ihr Verhalten in der Vergangenheit habe bewiesen, dass sie auch in Zeiten niedriger Papierpreise ihre Sammlung nicht einstelle. Fakt sei, dass keine Pflicht der Klägerin bestehe, die Sammlung durchzuführen. Es sei und bleibe ihrer unternehmerischen Entscheidungsfreiheit vorbehalten, ob die Sammlung fortgeführt werde oder nicht. Dem stehe die Pflicht des Beigeladenen entgegen, die Getrennterfassung von PPK zu gewährleisten. Diese Gemengelage führe unabhängig von dem Verhalten der Klägerin in der Vergangenheit zu Planungsunsicherheiten für die Zukunft. Darüber hinaus werde durch die Sammlung der Klägerin die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe im Wettbewerb erheblich erschwert und damit das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG erfüllt. Die Vorbereitung der aktuellen Ausschreibung sei extrem schwierig, da es aufgrund der derzeitig parallelen gewerblichen Sammlungen praktisch nicht möglich sei, eine konkrete Mengenangabe bzw. Mengenkorridore in der Leistungsbeschreibung zu beziffern. Bereits jetzt entfalle ein erheblicher Teil der erfassten Gesamtmenge an PPK-Abfällen im Entsorgungsgebiet auf gewerbliche Sammlungen. Dementsprechend seien keine verlässlichen Angaben über die konkret zu erwartende Mengenabwicklung bei Einführung des beschriebenen Systems möglich, sofern weiterhin PPK-Abfälle durch gewerbliche Sammlungen entzogen würden. Würden die Preise für Altpapier sinken und werde dadurch das Geschäft der gewerblichen Sammler unrentabel, sei eine Geschäftsaufgabe nicht auszuschließen. Der Beigeladene als verpflichteter öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger habe vollumfänglich für die gewerblichen Sammler einzuspringen. Für die konkret geplante Ausschreibung, die auch das Aufstellen und Abfahren eigener blauer Tonnen im Holsystem umfasse, lägen keine prognostizierbaren Zahlen vor. Ein Vergabeverfahren stehe auch unmittelbar bevor. Zur Vorbereitung der Vergabeverfahren sei am 08.01.2013 die Versendung einer Vorinformation zur Veröffentlichung der Bekanntmachung gemäß § 15 EG VOL/A erfolgt. In Anbetracht des ungewissen Ausgangs des vorliegenden Verfahrens sei es jedoch bislang nicht weiter betrieben worden.

Zwingende Rechtsfolge des Vorliegens der Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sei die Untersagung der Sammlung. Ein Ermessen sei hinsichtlich des "ob" des Einschreitens und der Rechtsfolge der Untersagung nicht eingeräumt. Da nicht ersichtlich sei, dass die wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und der Organisationsverantwortung des Beigeladenen und damit das Entgegenstehen von öffentlichen Interessen gegen die gewerbliche Sammlung der Klägerin anders als durch eine Untersagung zu verhindern sei, sei die Untersagung auch verhältnismäßig. Die Untersagung sei geeignet, die wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen zu beseitigen. Durch die Untersagung werde erreicht, dass dem Beigeladenen keine erheblichen Mengen an PPK mehr entzogen würden, zudem könnten in einem Vergabeverfahren konkrete Mengenangaben getätigt werden. Die Untersagung sei auch erforderlich, da kein milderes, gleich geeignetes Mittel erkennbar sei, das zum selben Erfolg führen würde. Das einzig denkbare mildere Mittel würde hier eine Beschränkung der Sammelmenge darstellen. Dies sei aber bei dem von der Klägerin betriebenen Holsystem faktisch unmöglich, da es nicht von der Klägerin, sondern von den Abfall erzeugenden Privathaushaltungen abhänge, wieviel PPK in den von der Klägerin bereitgestellten blauen Tonnen gesammelt werde. Das konkret geplante kombinierte Hol- und Bringsystem des Beigeladenen lasse sich solange nicht verwirklichen, wie die Klägerin ebenfalls blaue Tonnen für Privathaushalte stelle. Dazu seien Mengenbeschränkungen faktisch nicht kontrollierbar und daher nicht geeignet, tatsächlich eine effektive Begrenzung des Mengenabzugs auf das vorgegebene Maß zu bewirken. Darüber hinaus bestehe hier der Fall des Zusammenwirkens verschiedener gewerblicher Sammlungen, die dem Beigeladenen im Zusammenspiel eine erhebliche Menge an PPK entzögen. Eine sinnvolle oder gerechte Beschränkung gegenüber jedem einzelnen Sammler wäre hier nicht durchführbar. Die Untersagung sei auch angemessen, weil damit der Schutz der Funktionsfähigkeit einer geordneten und langfristig flächendeckend gesicherten Abfallentsorgung erreicht werde. Das Interesse an einer geordneten, funktionierenden, hochwertigen Abfallentsorgung überwiege gegenüber den Interessen der Klägerin, insbesondere die werthaltigen Abfälle zum Zwecke der Gewinnerzielung zu sammeln und damit dem System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu entziehen. Zudem müsse hier auch gesehen werden, dass die gewerbliche PPK-Sammlung nur einen Teil der unternehmerischen Tätigkeiten der Klägerin darstelle und darüber hinaus die Möglichkeit bestehe, die PPK-Sammeltätigkeiten als beauftragter Dritter für den Beigeladenen (bei Gewinn einer Ausschreibung) weiterhin wahrzunehmen.

Die Sammlung der Klägerin sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG. Die Leistungsfähigkeit beurteile sich zum einen anhand der Qualität, der Effizienz, des Umfangs und der Dauer in Bezug auf die Ziele der Kreislaufwirtschaft. Neben diesen Kriterien im Hinblick auf die ökologischen Ziele des KrWG, sei auch die Servicegerechtigkeit aus Perspektive der privaten Haushalte mit in die Beurteilung der Leistungsfähigkeit aufzunehmen. Im Vergleich zur Sammlung der Klägerin betreibe der Beigeladene zwar derzeit kein Holsystem, durch die hohe Anzahl an Containern im Zusammenhang mit den Wertstoffzentren könne hier aber von einer vergleichbaren Erreichbarkeit durch den Bürger ausgegangen werden. Zudem sei ein Holsystem konkret geplant, so dass die Sammlung des Beigeladenen eine der Sammlung der Klägerin gleichwertige Servicegerechtigkeit aufweise. Die Argumentation der Klägerin, eine wesentlich leistungsfähigere Sammlung zu betreiben, da in ihrem Einzugsgebiet jeder der möchte, eine blaue Tonne erhalte und nicht zu einem Container oder Wertstoffhof fahren müsse, gehe fehl. Zum einen habe der Gesetzgeber durch die Einfügung des Merkmals "wesentlich" hohe Anforderungen an den gewerblichen Sammler gestellt. Zum anderen würde damit auch ein zu hohes Gewicht auf den Punkt der reinen Servicegerechtigkeit gelegt. Im Hinblick auf die ökologischen Ziele des KrWG könne der Ansatz der Klägerin, nur demjenigen eine blaue Tonne zur Verfügung zu stellen, der dies möchte, nämlich durchaus auch kontraproduktiv sein. Durch eine verpflichtende blaue Tonne würden im Einklang mit den Zielen und Forderungen des KrWG, SAWG und EVSG Anreize für weniger trennfreudige Haushalte geschaffen. Darüber hinaus müsse man berücksichtigen, dass von der Klägerin und den anderen gewerblichen Sammlern jeweils nur ein Teilgebiet der vom Beigeladenen zu entsorgenden Gebiete abgedeckt werde. Zwar gebe es die Möglichkeit, von den Aufgaben der örtlichen Abfallentsorgung, also auch von der Altpapiersammlung auszutreten, was derzeit acht Gemeinden getan hätten. Für das gesamte Restgebiet des Saarlandes sei der Beigeladene öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Von daher müsse man hier sehen, dass es sehr wohl zu einem „Rosinenpicken" der gewerblichen Sammler komme. Nicht von ungefähr werde eine Gemeinde wie Perl, deren Randlage für die An- und Abfahrt eher unattraktiv sei, von den gewerblichen Sammlern nicht abgedeckt.

Nach § 18 Abs. 7 KrWG hätten diejenigen gewerblichen Sammlungen, die bereits bei Inkrafttreten des KrWG am 01.06.2012 durchgeführt worden sei, einen besonderen Vertrauensschutz. Da die Sammlung der Klägerin laut ihrer Anzeige seit Januar 2008 bestehe, genieße die Sammlung diesen besonderen Vertrauensschutz. Dies führe dazu, dass eine sofortige Untersagung der Sammlung unverhältnismäßig wäre. Die in der Untersagungsverfügung festgesetzte Frist von knapp über einem Jahr sei insofern ausreichend. Dies gebe der Klägerin die Möglichkeit, ihre Sammlung sozialverträglich abzuwickeln und sich weitere Geschäftsfelder zu erschließen. Das Interesse des Beigeladenen an einer ordnungsgemäßen und rechtssicheren Ausschreibung seines neuen Sammelsystems und der entsprechenden Möglichkeit die Sammlung durchzuführen und dadurch Rechts- und Planungssicherheit in diesem Bereich der Daseinsfürsorge zu erlangen und im besten Falle positive Auswirkungen auf die Gebührenentwicklung zu erzielen, überwiege in diesem Fall das Interesse der Klägerin an einer längeren Auslauffrist. Darüber hinaus bestehe auch ein öffentliches Interesse an der endgültigen Klärung der Zuständigkeiten für die getrennte PPK-Erfassung, da dadurch die ordnungsgemäße Abfallentsorgung gesichert werde.

Unter Berücksichtigung des mit der Untersagungsverfügung verfolgten Zweckes sei die angedrohte, im Übrigen im unteren Bereich des gesetzlichen Rahmens liegende Zwangsgeldhöhe von 2.500 Euro ausreichend und angemessen. Auch dem Einwand der Klägerin, die Verhängung eines Zwangsgeldes sei für den Fall, dass die aufstehenden blauen Tonnen nicht bis zum 31.08.2015 abgezogen seien, nicht diskriminierungsfrei und stelle einen wesentlichen Eingriff in ein diskriminierungsfreies Ausschreibungs- und Vergabeverfahren dar, könne nicht gefolgt werden. Angeordnet sei die Entfernung der blauen Tonnen für die aktuell durchgeführte gewerbliche Sammlung der Klägerin. Daraus könne nicht geschlossen werden, dass es der Klägerin untersagt sei, für den Fall des Gewinnes einer zukünftigen öffentlichen Ausschreibung für die PPK-Entsorgung in den entsprechenden Gebieten Sammelbehälter aufzustellen. Zum einen würde es sich dann nicht mehr um blaue Tonnen zum Einsammeln des Altpapiers aus der untersagten Sammlung der Klägerin handeln, sondern um Behälter für eine PPK-Sammlung des Beigeladenen. Zum anderen sei darauf hingewiesen, dass das Zwangsgeld lediglich für ein Zuwiderhandeln gegen die Untersagung der gewerblichen Sammlung angeordnet sei und die Argumentation der Klägerin insofern fehl gehe.

Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin zu Händen ihrer Prozessbevollmächtigten am 02.04.2015 zugestellt.

Bereits am 17.12.2014 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Untätigkeitsklage erhoben. Diese hat sie nach Ergehen des Widerspruchsbescheides mit Schriftsatz vom 20.04.2015 unter dessen Einbeziehung fortgeführt. Zur Begründung vertieft sie ihre Ausführungen aus dem Widerspruchsverfahren und trägt ergänzend vor, sie führe seit dem Jahre 2007 in Teilen des Saarlandes die Sammlung von Pappe, Papier und Karton durch, wobei jedem Haushalt auf Anforderung eine oder bei Bedarf mehrere Blaue Tonnen zur Verfügung gestellt würden, die in einem regelmäßigen vierwöchentlichen Turnus abgefahren würden. Die Sammlung sei auch in Zeiten durchgeführt worden, als die Aufwendungen für die Sammlung und den Transport des Papieres die Einnahmen überstiegen hätten. Parallel zu ihrem Holsystem existiere ein vom Beigeladenen betriebenes Bringsystem, wobei in dafür vorgesehenen Papiercontainern landesweit Pappe, Papier und Karton gesammelt werde. Das Vorhandensein eines Bringsystems sei deshalb sinnvoll, weil offenbar nicht jeder Haushalt eine Blaue Tonne benötige bzw. handhaben könne, sodass die dort anfallenden Mengen Pappe, Papier und Karton problemlos in Container gesammelt werden könnten. Werde keine Tonne benötigt, brauche auch keine abgenommen zu werden. Das Papier werde dennoch einer Verwertung zugeführt. In den vergangenen Jahren habe der Beklagte mehrfach auf Initiative des Beigeladenen Anhörungen durchgeführt, weil angeblich beabsichtigt sei, die gewerbliche Sammlung von Pappe, Papier und Karton zu untersagen. Alle diese Ankündigungen seien bis auf die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ohne Folgen geblieben. Eine Anhörung sei nicht ordnungsgemäß erfolgt, weil der Beigeladene einen Vortrag unterbreitet habe, der bereits unter Plausibilitätsgesichtspunkten vom Landesamt hätte verworfen werden müssen und im Verfahren nicht alle Unterlagen vollständig zur Anhörung vorgetragen und vorgelegt worden seien. Ohne einen entsprechenden Antrag des Beigeladenen vorliegen zu haben, behaupte der Beklagte, dass ein Ausnahmetatbestand des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vorliege, weil überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung entgegenstünden.

Es sei nicht erkennbar, dass der Beigeladene auch bei vollständiger Sammlung der im Saarland anfallenden PPK-Fraktion Gewinn mache. Der Beigeladene sammele über sein Bringsystem kombiniert mit dem Holsystem in den Städten X. und Y. wesentlich mehr als die Hälfte der PPK-Mengen im Saarland ein. Abwegig sei die Behauptung des Beigeladenen, ihm würden 29.898 t PPK entzogen. Auch die vom Beigeladenen behauptete Erlösschmälerung sei nicht nachvollziehbar, da die notwendigen Aufwendungen nicht angegeben und in Abzug gebracht worden seien. Unzutreffend sei, dass es dem Beigeladenen möglich gewesen wäre, über die Jahre hin eine nennenswerte Quersubventionierung aus dem "rentablen PPK-Bereich" in unrentable Sparten mit Gebührenrelevanz vorzunehmen.

Das von ihr vorgehaltene getrennte System der Erfassung und Verwertung sei das Höchstwertige. Der Beigeladene sei nicht gehindert, ein Vergabeverfahren hinsichtlich der bereits seit Jahren aufgestellten Altpapiercontainer durchzuführen, da ihm die notwendigen Daten vorlägen. Ihre Sammlungstätigkeit führe weder zu einer Erschwerung noch einem Unterlaufen im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG. Sie werde auch nicht die Sammlung einstellen, wenn kein Papierpreis mehr erzielt werde, was sie bereits in der Vergangenheit bewiesen habe. Seit Jahren existiere im Saarland das System einer gut funktionierenden Sammlung von PPK in Wertstoffhöfen und Containern, mit der mehr als die Hälfte des Altpapieranfalls im Saarland generiert werde. Daneben existiere das System einer haushaltsnahen Hol-Sammlung durch Private, die ihrerseits all denjenigen, die Altpapier haushaltsnah gesammelt sehen möchten, die kostenlose Gestellung der Blauen Tonne und regelmäßige Abfuhrtermine auf eigene Kosten gewährleisteten. Der Umstand, dass beide Systeme jahrelang effizient nebeneinander erfolgreich existierten, widerlege eine wie auch immer geartete Beeinträchtigung. Die von ihr betriebene Sammlung sei gerade in ländlichen Bereichen wesentlich leistungsfähiger, weil jedermann, der Papier sammeln und abgeben möchte, dies ohne zu einem Container oder einem Wertstoffhof fahren zu müssen, tun könne. Die vom Beigeladenen geplante Umstellung der Sammlung führe zwangsläufig zu einer Mittelverschwendung, weil er auch dort Tonnen aufstellen lassen wolle, wo sie nicht erforderlich seien. Die höhere Leistungsfähigkeit des gewerblichen Systems werde dadurch deutlich, dass sich die tatsächliche (Abfuhr-) Leistung nach der tatsächlichen Nachfrage richte. Es werde durch die von ihr durchgeführte Sammlung auch keine diskriminierungsfreie und transparente Ausschreibung verhindert. Denn der Beigeladene wisse, dass er auch unter Berücksichtigung der gewerblichen Sammlung Mengenkorridore durchaus sicher prognostizieren könne und die gesteckten Ziele erreichen könnte. Die von ihr vor der Änderung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes durchgeführte Sammlung sei auch nicht formell illegal gewesen, da sie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Mengen jeweils nachweisen könne. Der angefochtene Bescheid berücksichtige außerdem den Bestandsschutz nicht angemessen.

Der Untersagungsbescheid und der Widerspruchsbescheid seien bereits rechtswidrig, weil der Beigeladene in den im Bescheid vom 13.08.2014 aufgeführten Gemeinden die Sammlung von Pappe, Papier und Karton in Blauen Tonnen nicht durchführen wolle und werde. So liege bislang diesbezüglich keine entsprechende Ausschreibung vor und diese sei auch nicht in den erforderlichen Fristen möglich. Somit stehe fest, dass, würde der Bescheid Bestand haben, die Bürger in den betreffenden Gemeinden auf ihrem Altpapier sitzen blieben und es im Zweifel in die Graue Tonne werfen müssten. Liege bereits eine rechtmäßige ordnungsgemäß durchgeführte hochwertige Sammlung des Wertstoffes Pappe, Papier und Karton vor, erfordere eine ordnungsgemäße Anhörung, dass die zuständige Behörde dem Adressat einer beabsichtigten Untersagungsverfügung sämtliche zur Beurteilung erforderlichen Sachverhalte darlege und Gelegenheit gebe, hierzu Stellung zu nehmen. Unzutreffend unterstelle der Beklagte, dass sie in einem dauerhaften Konkurrenzsystem zur Altpapierentsorgung des Beigeladenen tätig sei. Dass ein Holsystem, wie sie es durchführe, wesentlich hochwertiger ist als ein Bringsystem, bei dem die Bürger ihr Papier, Pappe und Karton zu Containern bringen müssten, liege auf der Hand. Unrichtig sei, dass alleine durch den Wunsch des Beigeladenen, selbst ein Holsystem einzuführen, das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG erfüllt sei. Dass es sich bei ihr nicht um eine "Rosinenpickerin" handele, werde auch vom Beklagten nicht ernsthaft in Frage gestellt. Die Sammlung werde seit Jahren erfolgreich durchgeführt. Es würden Sammlungen durchgeführt, auch wenn der Papierpreis gegen Null gehe. Derzeit führe der Beigeladene eine Ausschreibung für sein Bringsystem durch, wobei eine Ausschreibung für ein Holsystem gar nicht erst beabsichtigt sei. Dabei sei die Menge der Depotcontainer festgeschrieben. Wollte der Beigeladene tatsächlich ein System mit Blauen Tonnen einführen, würde dies nicht zu einer Reduzierung der Depotcontainer führen, weil die Papiermengen gleich seien. Der Beigeladene würde dann lediglich das System der Klägerin durch eigene Blaue Tonnen ersetzen, wobei auch diejenigen, die bislang keine Blaue Tonne benötigt hätten, im Wege des Anschluss- und Benutzungszwangs eine solche erhalten würden. Dem Aufwand, nicht benötigte Blaue Tonnen anzuschaffen und aufzustellen bzw. leeren zu lassen, stünde unter finanziellen Gesichtspunkten kein nennenswerter Ertrag entgegen. Es gebe auch nachgerade keine vorbeugende Aufstellpflicht des Beigeladenen für den Fall, sie "ausfalle" und er deshalb bereits vorsorgen müsse und eigene Tonnen aufstellen dürfe.

Unzutreffend sei, dass das derzeit geltende Kreislaufwirtschaftsgesetz zum Schutz hochwertiger Wertstofferfassungssysteme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ausgelegt sei. Hinzu komme, dass ein solches hochwertiges Holsystem, wie es von ihr angeboten werde, nicht existiere, so dass dieses System auch nicht geschützt werden könne. Der Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ende dort, wo die gewerbliche Sammlung wesentlich leistungsfähiger sei, als die Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Eine andere Betrachtung sei auch nicht gerechtfertigt, wenn man zur Auffassung komme, sie "entziehe" mit ihrer Sammlung - auch im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlern - nicht unbeträchtliche Mengen PPK. Unwahr ist, dass der Beigeladene "seine Gebühren kostendeckend kalkuliere und dabei auch die Erlöse aus der Verwertung von Altpapier berücksichtigt habe".

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid vom 13.08.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 01.04.2015 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die durchgeführte Anhörung der Klägerin entspreche den Vorgaben des § 28 VwVfG. Im Übrigen habe die Klägerin im Zuge des Widerspruchsverfahrens die Gelegenheit gehabt, sich umfassend zu äußern, so dass ein eventueller Anhörungsmangel spätestens zu diesem Zeitpunkt geheilt worden sei. Ein Antrag des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sei keine formelle Voraussetzung für den Erlass einer Untersagungsanordnung nach § 18 Abs. 5 KrWG. Das von der Klägerin gesammelte Altpapier sei überlassungspflichtiger Abfall. Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen, weil die Sammlung nach ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährde. Die Klägerin erfasse mittels sog. "Blauer Tonnen" im Entsorgungsgebiet des Beigeladenen Altpapier aus privaten Haushaltungen, was im Ergebnis auf ein dauerhaftes Konkurrenzsystem zur Altpapierentsorgung des Beigeladenen hinauslaufe. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen liege hier vor, weil durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst würden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle mittels Depotcontainer bzw. sog. "Blauer Tonnen" durchführe und die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen zur Optimierung des bestehenden Erfassungssystems im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen werde. Der Beigeladene halte durch seine Depotcontainer eine sonstige hochwertige Erfassung von Altpapier vor. Eine haushaltsnahe Erfassung (Holsystem) sei konkret geplant.

Damit sei das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG erfüllt. Vorliegend ergebe eine entsprechende Einzelfallbetrachtung, dass durch die Sammlung der Klägerin die Planungs- und Organisationsverantwortung des Beigeladenen wesentlich beeinträchtigt werde, weil die damit einhergehende Reduzierung der Entsorgungszuständigkeit des Beigeladenen bei privaten Haushaltungen allein auf Abfallgemische die Erfüllung seiner Entsorgungsfunktion gefährde. Abfallmengen und somit auch Vorhaltekapazitäten würden unkalkulierbar. Eine Entwertung der bereits aufgebauten und betriebenen Altpapierentsorgungsstruktur des Beigeladenen sei langfristig die Folge. Insbesondere würden aufgrund der gewerblichen Sammlungen dem Beigeladenen voraussichtlich nicht nur geringe Abfallmengen entzogen. Außerdem sei die Erweiterung des Erfassungssystems des Beigeladenen um ein Holsystem mittels sog. "Blauer Tonnen" geplant. Durch die Tätigkeit der Klägerin im Zusammenwirken mit den übrigen im Entsorgungsgebiet des Beigeladenen tätigen gewerblichen Sammlern von Altpapier gingen dem Beigeladenen in erheblichem Umfang Einnahmen verloren. Noch gravierender werde diese Beeinträchtigung für die konkret geplante Umstellung der PPK Erfassung auf eine flächendeckende Kombination aus Hol- und Bringsystem, da diese Systemumstellung unter den jetzigen Voraussetzungen nicht vorgenommen werden könne. Bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 KrWG sei die Untersagung der Sammlung auszusprechen, da kein Ermessen bestehe. Auch im Übrigen sei die Untersagung nicht zu beanstanden, da sie verhältnismäßig sei und auch kein milderes, gleich geeignetes Mittel erkennbar sei. Außerdem sei sie auch angemessen. Der der Klägerin zustehende Vertrauensschutz sei durch Einräumung einer Auslauffrist ausreichend berücksichtigt worden.

Wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich der beigezogenen Verwaltungsakten verwiesen, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe

Zu dem Verfahren ist der Entsorgungsverband Saar gemäß § 65 Abs. 1 VwGO beizuladen, da seine rechtlichen Interessen durch die Entscheidung über die Klage berührt werden.

Die Klage ist zulässig und begründet.

Hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage bestehen keine Bedenken. Die Klägerin durfte nach Erlass des nach der Klageerhebung ergangenen Widerspruchsbescheides vom 01.04.2015 ihre bisherige Untätigkeitsklage unter Einbeziehung des Widerspruchsbescheides als Anfechtungsklage aufrechterhalten und fortführen.

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 18. Auflage, § 75 Rdnr. 26.

Der Bescheid vom 13.08.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 01.04.2015 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Keine Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides bestehen im Hinblick auf die Regelung des § 28 SVwVfG. Die insoweit erhobenen Rügen der Klägerin greifen nicht durch. Der Beklagte hat der Klägerin im Verlaufe des Verwaltungsverfahrens mehrfach Gelegenheit gegeben, sich zu der beabsichtigten Untersagungsverfügung zu äußern, wobei ihr auch die Äußerungen des Beigeladenen zugeleitet worden sind. Die Behauptung der Klägerin, dabei seien ihr unzutreffende oder unvollständige Fakten, insbesondere hinsichtlich des Beigeladenen, vorgelegt worden, ist insoweit nicht erheblich. Entscheidend ist allein, dass der Beklagte der Klägerin mitgeteilt hat, dass der Erlass einer Untersagungsverfügung beabsichtigt ist und dabei die hierfür wesentlichen Gründe darlegt und ihr die Gelegenheit gegeben hat, sich hierzu zu äußern. Dies ist hier, wie sich aus den Verwaltungsunterlagen unschwer ergibt, geschehen. Ob diese Gründe letztlich ausreichend für den Erlass eines rechtmäßigen Bescheid sind, ist dann keine Frage der Verletzung des § 28 SVwVfG.

Der angefochtene Bescheid ist aber materiell zu beanstanden.

Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheids ist § 18 Abs. 5 Satz 2 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG) vom 24.02.2012. Danach hat die Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Der hier maßgebliche § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besagt, dass eine Überlassungspflicht für Abfälle nicht besteht, wenn diese durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Wann öffentliche Interessen entgegenstehen, ist wiederum in § 17 Abs. 3 KrWG geregelt. Danach stehen überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ist nach Satz 3 insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung

1. Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger (…) eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,

2. die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder

3. die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.

Satz 3 Nummer 1 und 2 gilt nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bereits angebotene oder konkret geplante Leistung. Bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit sind sowohl die in Bezug auf die Ziele der Kreislaufwirtschaft zu beurteilenden Kriterien der Qualität und der Effizienz, des Umfangs und der Dauer der Erfassung und Verwertung der Abfälle als auch die aus Sicht aller privaten Haushalte im Gebiet des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu beurteilende gemeinwohlorientierte Servicegerechtigkeit der Leistung zugrunde zu legen. Leistungen, die über die unmittelbare Sammel- und Verwertungsleistung hinausgehen, insbesondere Entgeltzahlungen, sind bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit nicht zu berücksichtigen.

Der Grundmaßstab des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, der für die Annahme einer Überlassungspflicht von Abfällen nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG auf eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abstellt, ist eng anzulegen. Dementsprechend ist auch die Untersagung einer gewerblichen Sammlung dieser Abfälle nur unter engen Voraussetzungen möglich. Mit der Novellierung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ist der Gesetzgeber ausdrücklich dem zur Vorgängerregelung ergangenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts 18.06.2009 (7 C 16/08 - BVerwGE 134, 154 = DVBl 2009, 1242 = UPR 2009, 390 = ZUR 2009, 487 = NVwZ 2009, 1292 = Buchholz 451.221 § 13 KrW-/AbfG Nr. 14) entgegengetreten, nach der bereits mehr als geringfügige Beeinträchtigungen der öffentlichen Entsorgung für die Untersagung einer gewerblichen Sammlung genügen.

Vgl. BT-Drs. 17/6645, S. 5.

Als Leitlinie dafür, wann die Schwelle für die Anwendung der Verbotsvorschrift erreicht ist, enthält § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG eine nicht abschließende („insbesondere“) Aufzählung von Regelbeispielen, die konkretisieren, in welchen Fällen eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers i.S. des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG „anzunehmen“ ist. Die Kammer folgt dabei der wohl überwiegenden Rechtsprechung, dass es sich bei den Regelbeispielen nicht um unbedingte Schlussfolgerungen, sondern um widerlegliche Vermutungen handelt. Hierfür spricht bereits die Formulierung „ist anzunehmen“, die auch im allgemeinen Sprachgebrauch nicht auf einen unabänderlichen Ist-Zustand, sondern, quasi prima facie, auf eine falsifizierbare Erst-Einschätzung hindeutet. Diese Annahme findet ihre Bestätigung auch in der Gesetzesbegründung zu § 3 Abs. 2 KrWG (BT-Drs. 17/6052, S. 10, 71). Die in der genannten Vorschrift enthaltene Formulierung soll zur präziseren Umsetzung der EU-rechtlichen Vorgabe klarstellen, dass es sich auch bei diesem Tatbestand lediglich um eine Vermutungsregelung handelt, die nicht abschließend und zudem widerleglich ist.

Vgl. Jarass/ Petersen, KrWG, § 17 Rn. 171 m.w.N..

Weil die Sätze 2 bis 6 des § 17 Abs. 3 KrWG mit ihren Konkretisierungen, Regelbeispielen und Gegenvermutungen eine Auslegung der maßgeblichen in § 17 KrWG enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe und damit eine europarechtskonforme Anwendung der Öffnungsklausel des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG im Sinne des Art. 106 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV - erst ermöglichen, können diese auch nur in dem aufgrund der europarechtlichen Vorgaben eng umgrenzten Anwendungsbereich zur Anwendung gelangen und nicht die strengen Voraussetzungen des Satzes 1 des § 17 Abs. 3 KrWG über einen eigenen, darüber hinausgehende Anwendungsbereich unberücksichtigt lassen. Die Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stellt für das Vorliegen entgegenstehender (überwiegender) öffentlicher Interessen auf eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ab.

Dies ist hier zu verneinen, da nicht festgestellt werden kann, dass die gewerbliche Sammlung der Klägerin die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger wesentlich beeinträchtigt.

Zunächst kann nicht festgestellt werden, dass der gewerblichen Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen deshalb entgegenstehen, weil eines der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG bezeichneten Rücknahmesysteme in seiner Funktionsfähigkeit gefährdet wird. Zunächst erscheint es schlüssig, überwiegende öffentliche Interessen an der Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Rücknahmesystems festzumachen, weil ein solches System von seiner Funktion her durchaus als einem öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgungssystem vergleichbar angesehen werden kann. Von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Systems ist auszugehen, wenn durch die gewerbliche Sammlung eine Erfüllung der dem System vorgegebenen Erfassungs- und Verwertungsquoten unmöglich gemacht oder zumindest wesentlich erschwert wird.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87; siehe auch BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 - 7 C 9.05 -, BVerwGE 125, 337 = NVwZ 2006, 688 = DVBl 2006, 776 = UPR 2006, 278 = ZUR 2006, 370 = DÖV 2006, 648 = NuR 2006, 508 = Buchholz 451.221 § 24 KrW-/AbfG Nr. 4 und Hamburgisches OVG, Beschluss vom 08.07.2008 - ZUR 2008, 425 = DÖV 2008, 967 = NVwZ 2008, 1133.

Insoweit sind jedoch weder vom Beklagten noch vom Beigeladenen irgendwelche Anhaltspunkte vorgetragen worden.

Auch eine Verletzung der in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele ist nicht ersichtlich.

Eine wesentliche Beeinträchtigung ist nach dem Regelbeispiel in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger eine haushaltsnahe Sammlung durchführt. Dafür genügt es jedoch nicht bereits, dass die von der Klägerin seit mehr als sieben Jahren betriebene Altpapiersammlung Abfälle erfasst, für die der Beigeladene als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ebenfalls eine haushaltsnahe getrennte Erfassung und Verwertung durchführt. Die Vorschrift dient dazu, die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger eingerichteten haushaltsnahen Holsysteme, die auch eine allgemeine Zugänglichkeit sichern und daher eine gemeinwohlbezogene Dienstleistung darstellen, aufgrund der erheblich höheren kommunalen Investitionen in besonderem Maße vor einem gewerblichen „Rosinenpicken“ zu schützen (vgl. BT-Drs. 17/7505, S. 44). Eine bereits bestehende und funktionierende öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung soll davor geschützt werden, dass sich eine gewerbliche Sammlung daneben etabliert hat oder etablieren will. Nicht erfasst ist dagegen der hier vorliegende Fall, in dem bereits eine funktionierende Sammlung durch einen gewerblichen Sammler besteht und ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für denselben Bereich eine eigene Abfallentsorgung erst einzurichten beabsichtigt. Zwar ist die erstmalige Einrichtung einer solchen Sammlung und damit das Hinzutreten eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in einen bestehenden Markt rechtlich ohne weiteres zulässig, nicht dagegen eine darauf folgende zwangsweise Durchsetzung der Überlassungspflicht gegen die sich bereits auf dem Markt befindlichen Konkurrenten. Eine Untersagungsverfügung ist nach dem eng auszulegenden Grundmaßstab nur zulässig, um eine bereits angebotene und funktionierende öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung zu sichern, nicht dagegen, um eine solche erst zu ermöglichen. Insoweit ist hier maßgeblich, dass der Beigeladene bisher bis auf zwei Gemeinden die Altpapiersammlung allein im Bringsystem durchführt, während die Klägerin das Holsystem anbietet. Der Beigeladene will nach seinen Angaben sein System zukünftig ebenfalls auf ein Holsystem umstellen und betrachtet es hierzu als notwendig, dass vorher den gewerblichen Sammlern von Altpapier, wozu insbesondere die Klägerin gehört, das Sammeln untersagt wird. Denn nur in diesem Fall wäre es wirtschaftlich sinnvoll, flächendeckend Blaue Tonnen aufzustellen. Zu dem Zeitpunkt, zu dem der Beigeladene als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für den Bereich der Altpapierabfälle eine eigene Abfallentsorgung in Form des Holsystems einrichten will, besteht aber bereits eine funktionierende Sammlung dieser Abfälle durch die Klägerin. Deren Tätigkeit soll vom Beklagten untersagt werden, damit sich die Einrichtung eines Holsystems durch den Beigeladenen wirtschaftlich lohnt.

Im Hinblick darauf, dass der Beigeladene sein Bringsystem auch nach dem Beginn der Sammlungstätigkeit durch die Klägerin und die anderen gewerblichen Sammler weiter aufrechterhalten konnte, obwohl es nach seinen Angaben zu einem deutlichen Rückgang des von ihm gesammelten Altpapiers gekommen ist, ist nicht ersichtlich, dass die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung insgesamt oder zumindest bezogen auf die Abfallart Altpapier in ihrer Existenz gefährdet ist. Kommt ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu dem Entschluss, trotz einer bereits im selben Bereich bestehenden, die Entsorgungssicherheit nicht in Frage stellenden gewerblichen Sammlung eine eigene, aus Gründen der Daseinsvorsorge insoweit nicht erforderliche Entsorgungstätigkeit aufzunehmen oder wie vorliegend zu erweitern, und ist dies nach seiner Einschätzung wirtschaftlich nicht möglich, ohne den gewerblichen Sammlern vorher ihre Tätigkeit zu untersagen, rechtfertigt dies nicht die Annahme, es liege eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne einer Existenzgefährdung oder sogar Existenzvernichtung vor, der mittels Untersagung der konkurrierenden gewerblichen Sammlung Rechnung getragen werden muss.

Nichts anderes gilt für den vorliegenden Fall, wenn man aufgrund einer Zusammenschau mit § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG annimmt, dass nach dem Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG entgegen seinem auf bereits durchgeführte Erfassungssysteme abstellenden Wortlaut auch „konkret geplante“ Leistungen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Berücksichtigung finden und geeignet sein können, überwiegende öffentliche Interessen zu begründen.

So VG Ansbach, Urteil vom 23.01.2013 - AN 11 K 12.01588 -, juris; Jarass/Petersen, a.a.O., § 17 Rn. 172.

Denn solange die verantwortlichen Gremien des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers noch keine Entscheidungen getroffen haben, die nicht ohne größere finanzielle Einbußen umkehrbar sind, rechtfertigt auch die Planung eines Abfallwirtschaftskonzeptes durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger noch keine besondere Unterschutzstellung, weil zu diesem Zeitpunkt die Fortführung der Abfallentsorgung in der ursprünglichen Form ohne weiteres möglich ist. Dies ist hier der Fall, da der Beigeladene zwar nach seinen Angaben bereits am 09.10.2012 den Grundsatzbeschluss getroffen hat, flächendeckend ein Erfassungssystem für PPK-Abfälle bestehend aus der Kombination von Holsystem in Verbindung mit einem ergänzenden Bringsystem einzuführen. Jedoch wurden insoweit bisher keine Umsetzungsmaßnahmen ergriffen, die mit einem erheblichen Kostenaufwand verbunden wären oder noch zu Kosten führen würden. Insbesondere sind die für die Einführung des geplanten Holsystems erforderlichen Investitionen, wie z.B. die Beschaffung zusätzlicher Fahrzeuge und der an die Haushalte auszugebenden Sammelbehälter, ebenso wie die möglicherweise nötige Änderung der Personalstruktur nicht erfolgt. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin bereits mit Schreiben vom 30.07.2012 und damit vor dem Beschluss des Beigeladenen zur Einführung des Holsystems ihre Sammlung angezeigt hatte. Zu diesem Zeitpunkt waren die Planungen des Beigeladenen auf jeden Fall noch nicht so weit fortgeschritten, als dass ein Festhalten an der bisherigen Entsorgungsstruktur nicht ohne weiteres möglich gewesen wäre.

Soweit der Beklagte geltend macht, eine Untersagung sei erforderlich, weil der erforderlichen Planungssicherheit entgegen stünde, dass die gewerbliche Sammlung möglicherweise eingestellt werde, wenn die Papierpreise nicht mehr kostendeckend seien, kann er auch mit diesem Argument nicht gehört werden. § 18 Abs. 6 KrWG enthält spezifische Regelungen für gewerbliche Sammlungen, die dem Schutz der Funktionsfähigkeit, insbesondere der Planungssicherheit und Organisation des betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dienen. Nach Satz 1 kann die zuständige Behörde bestimmen, dass die gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum, der drei Jahre nicht überschreiten darf, durchzuführen ist. Dieser Rechtsrahmen dient der Planungssicherheit des betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, da dieser darauf vertrauen kann, dass er während dieses Zeitraumes für die Verwertung der von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle nicht einzustehen hat. Falls der gewerbliche Sammler seine Tätigkeit vorzeitig einstellt, wäre der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger auf Grund seiner Gewährleistungsfunktion nach § 20 KrWG nämlich grundsätzlich verpflichtet, die bisher durch die gewerbliche Sammlung erfassten Abfälle wieder selbst oder durch einen beauftragten Dritten zu sammeln und verwerten zu lassen. Um die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und die Belastung des Gebührenzahlers auch im Fall einer vorzeitigen Beendigung oder einer wesentlichen Einschränkung der Sammlung abzusichern, sieht Satz 2 daher einen Ersatzanspruch des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gegenüber dem Träger der gewerblichen Sammlung vor, der etwa durch Neuausschreibung von Sammlungs- und Verwertungsaufträgen, die Aufstellung neuer Erfassungssysteme, die Neuordnung der Logistik oder auch auf Grund veränderter Marktbedingungen entstehende Mehraufwendungen abdeckt. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann dem Träger der gewerblichen Sammlung nach Satz 3 eine Sicherheitsleistung auferlegt werden, durch die auch dem Ausfallrisiko des Trägers der Sammlung vorgebeugt wird.

Mit denselben obigen Erwägungen zur Schutzrichtung kann auch keine wesentliche Beeinträchtigung nach dem Regelbeispiel in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG aufgrund einer Gefährdung der Gebührenstabilität angenommen werden. Weil die Zweckrichtung des § 17 Abs. 3 KrWG, eine funktionierende öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung vor Konkurrenz zu schützen, sämtlichen in der Vorschrift enthaltenen Konkretisierungen zugrunde liegt, ist es für die Annahme einer Gefährdung der Gebührenstabilität Grundvoraussetzung, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger mit den in Streit stehenden Abfällen in der Vergangenheit Erlöse erzielt hat, deren Wegfall aufgrund des Hinzutretens gewerblicher Konkurrenz zu einer Unterdeckung geführt hat, in dessen Folge eine mit einer Gebührenerhöhung verbundene Neukalkulation der Gebühren erforderlich ist.

Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15.08.2013 - 20 A 2798/11 -, juris; VG Ansbach, Urteil vom 23.01.2013, a.a.O..

Dies ist jedoch hier offensichtlich nicht der Fall, da die beiden Sammelsysteme bereits seit dem Jahr 2008 nebeneinander existieren, ohne es zu einer allein auf Grund der geringer werdenden Sammelmenge an Altpapier durch den Beigeladenen erforderlichen Gebührenerhöhung gekommen wäre. Insoweit hat der Beigeladene im Rahmen des Verwaltungsverfahrens auch keine Kalkulationen vorgelegt, aus denen sich ergibt, dass er durch die Sammlung des Altpapiers in einem erheblichem Umfang Gewinne und nicht nur damit nicht gleichzusetzende „Erlöse“, die offensichtlich keinen Abzug der für die Durchführung der Sammlung von PPK notwendigen Aufwendungen berücksichtigen, erzielt hat. Nur in diesem Fall könnte jedoch ein Einfluss der gesammelten Menge von PPK auf die Höhe der Abfallgebühren festgestellt werden.

Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich schließlich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG beurteilt sich auch die Schutzrichtung dieses Regelbeispiels danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend kann es nur darum gehen, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen „unterlaufen“ wird.

Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15.08.2013, a.a.O..

Dies ist hier nicht der Fall. Denn wie bereits dargelegt, existieren die beiden Sammelsysteme bereits seit 2008 nebeneinander, ohne dass es offensichtlich Probleme hinsichtlich des Betriebes der Sammlung durch den Beigeladenen, wobei die Abfuhr nach dessen Angaben durch Dritte erfolgt, und insbesondere auch hinsichtlich der Ausschreibung gegeben hätte. So trägt die Klägerin insoweit unwidersprochen vor, dass derzeit eine neue Ausschreibung hinsichtlich des Betriebes des Bringsystems laufe, was ebenfalls gegen eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit spricht. Dem Umstand, dass eine konkurrierende gewerbliche Sammlung die Menge des verwertbaren Altpapiers reduziert, kann im Rahmen einer Ausschreibung dadurch Rechnung getragen werden, dass das insoweit entzogene Altpapiervolumen außer Ansatz bleibt oder auf die mit dem Untersagungsverfahren verbundenen rechtlichen Risiken für den Bieter hingewiesen wird. Dabei sind diese Risiken aus Sicht des Gerichts allenfalls marginal, da im Hinblick auf den bereits mehrjährigen Betrieb der Sammlung durch die Klägerin wesentliche Änderungen der Altpapiermengen, die beim Beigeladenen bzw. bei den gewerblichen Sammlern anfallen, nicht zu erwarten sind. Vielmehr dürfte es im Wesentlichen bei den Mengen bleiben, die bereits in den früheren Jahren jeweils gesammelt worden sind. Hierfür sprechen auch die im vorliegenden Verfahren vorgetragenen Zahlen. So hat die Klägerin im Jahr 2012 ca. 16.399,72 Tonnen und im Jahr 2013 ca. 16.254,92 Tonnen Altpapier gesammelt. Seitens des Beigeladenen wird zwar insoweit geltend gemacht, dass es nach dem Beginn der Sammeltätigkeit durch die Klägerin und die anderen gewerblichen Sammler einen Einbruch des durch den Beigeladenen jährlich gesammelten Altpapiers von 54.000 Tonnen auf weniger als 30.000 Tonnen gegeben habe. Dies betraf aber die Jahre zwischen 2007 und 2010. Seitdem ist es aber offensichtlich nicht mehr zu wesentlichen Änderungen der Sammelmengen gekommen und es ist auch nicht ersichtlich, aus welchem Grund es noch zu deutlichen Verschiebungen kommen sollte.

Da somit die Voraussetzungen für den Erlass einer Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 i.V.m. § 17 Abs. 4 KrWG nicht vorliegen, ist diese rechtswidrig. Im Hinblick auf die Rechtswidrigkeit der Verfügung ist auch die Zwangsmittelandrohung aufzuheben.

Der Bescheid des Beklagten vom 13.08.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 01.04.2015 ist daher insgesamt aufzuheben.

Folglich ist der Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Zu einem Ausspruch hinsichtlich des Beigeladenen bestand kein Anlass (§§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO).

Die Berufung wird gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 52 Abs. 1 i. V. m. § 63 Abs. 2 GKG.