VG Saarlouis Entscheidung vom 3.4.2014, 3 K 1751/12

Wirksamkeit der Kündigung von Vereinbarungen nach den Ortsdurchfahrtsrichtlinien (ODR); wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs 1 S 1 SVwVfG (juris: VwVfG SL); Entstehung unzumutbarer Folgewirkungen

Leitsätze

Zur Wirksamkeit der Kündigung von Vereinbarungen nach den Ortsdurchfahrtsrichtlinien (ODR), in denen sich die Gemeinde für Flächen von zu Niederschlagswassergebühren herangezogenen Bundesstraßen verpflichtet hat, das Oberflächenwasser gebührenfrei aufzunehmen.

Rechtsmittel-AZ: 1 A 235/14

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Der Gerichtsbescheid ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand

Die Klägerin ist Straßenbaulastträgerin der im Gebiet der Gemeinde verlaufenden Bundesstraßen sowie der Bundesautobahn.

Die Gemeinde als Rechtsvorgängerin des Beklagten - der Beklagte wurde zum 01.01.2002 gegründet - führte am 01.01.2001 die getrennte Erhebung von Schmutz- und Niederschlagswassergebühren in ihrem Gebiet ein.

Am 19.11.2008 erließ der Beklagte eine Neufassung der Satzung des Abwasserzweckverbandes über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung der öffentlichen Abwasseranlage (Abwassergebührensatzung; im Folgenden: AWGS), mit der in § 2 Abs. 1 erstmals die Abwassergebührenpflicht des Straßenbaulastträgers bei öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen eingeführt wurde.

Mit Bescheid des Beklagten vom 01.12.2008 wurde die Klägerin für das Jahr 2008 sowie ab 2009 jährlich zu Niederschlagswassergebühren für die Ableitung des Niederschlagswassers von im Bereich … gelegenen Flächen der Bundesstraßen in Höhe von insgesamt 40.776,20 EUR/jährlich herangezogen, wobei eine gebührenrelevante Fläche von 47.972 m2 zugrunde gelegt wurde. Für die im Bereich … gelegenen Flächen der Bundesautobahn wurde die Klägerin mit Bescheid des Beklagten vom 01.12.2008 für das Jahr 2008 sowie ab 2009 jährlich zu Niederschlagswassergebühren für die Ableitung des Niederschlagswassers in Höhe von 55.951,25 EUR herangezogen. Gegen diese Bescheide legte die Klägerin mit der Begründung Widerspruch ein, bei der Ermittlung der Flächen seien die durch Ortsdurchfahrtsrichtlinien (ODR) erfassten Flächen, von denen Niederschlagswasser unwiderruflich gebührenfrei vom Beklagten aufzunehmen sei, nicht abgezogen worden. In der Folgezeit wurden die abwasserrelevanten Flächen von einem vom Beklagten beauftragten Ingenieurbüro unter Beachtung der von der Klägerin vorgelegten ODR erfasst, was zu einer Reduzierung der Fläche der Bundesstraßen um 15.406 m² auf 32.566 m² führte.

Mit Änderungsbescheid vom 21.07.2010 wurde die Niederschlagswassergebühr für die Bundesstraßen "aufgrund der vorgelegten ODR-Vereinbarungen" für das Jahr 2008 sowie ab 2009 jährlich auf 27.681,10 EUR bei einer Fläche von 32.566 m² neu festgesetzt. Hiergegen legte die Klägerin am 10.08.2010 Widerspruch ein.

Mit Bescheid vom 26.07.2010 wurde die Niederschlagswassergebühr aufgrund einer am 19.11.2009 beschlossenen, ab 01.01.2010 geltenden, Gebührenerhöhung für das Jahr 2010 und ab 2011 auf 29.309,40 EUR bei einer Fläche von 32.566 m² festgesetzt. Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 03.09.2010 Widerspruch ein.

Die Klägerin legte der Beklagten unter dem 09.09.2010 den Entwurf einer „Vereinbarung betreffend die Kanalanteilspauschale für die Entsorgung des auf der Bundestraße 10 im Gemeindegebiet anfallenden Niederschlagswassers“ vor, nach der unter Berücksichtigung der Restnutzungsdauer der Kanalisation an den bereits entstandenen Baukosten eine Kanalanteilspauschale von 156EUR/Straßenmeter, insgesamt 93.467,10 EUR, bei gleichzeitiger unwiderruflicher unentgeltlicher Aufnahme des Straßenwassers geleistet werden sollte; für die Jahre 2008 und 2009 sollte die angeforderte Niederschlagswassergebühr in Höhe von 81.552,40 EUR erstattet werden. Diese Vereinbarung wurde nicht unterzeichnet.

Mit Änderungsbescheiden vom 28.10.2010 wurden für die Jahre ab 2008 die Niederschlagswassergebühren bei einer Fläche von 15.406 m² auf 13.095,10 EUR (2008-2009) und 13.865,40 EUR (ab 2010) festgesetzt. In einem Anschreiben legte der Beklagte dar, die versiegelten Flächen der Landstraßen seien in den Änderungsbescheiden vom 21.07. und 26.07.2010 nicht korrekt festgesetzt worden; es sei eine Fläche von 15.406 m² zu veranlagen. Hiergegen legte die Klägerin am 25.11.2010 Widerspruch ein.

Mit Schreiben vom 16.12.2010, der Klägerin am 17.12.2010 zugegangen, legte der Beklagte dar, dass bei dem jeweiligen Abschluss der vor dem 01.01.2001 abgeschlossenen ODR-Vereinbarungen noch keine Verpflichtung bestanden habe, Niederschlagswassergebühren zu erheben. Diese gebührenrechtliche Situation habe sich durch Einführung der Satzung zum 01.01.2001 verändert. Daher müssten die Vereinbarungen an die heute bestehende Pflicht, Niederschlagswassergebühren zu erheben, angepasst werden; er bitte um Rückmeldung. Eine solche erfolgte soweit ersichtlich nicht.

Mit Änderungsbescheiden vom 14.11.2011 wurden für die Jahre 2008 und 2009 die Niederschlagswassergebühren bei einer Fläche von 28.678 m² auf jeweils 24.376,30 EUR und für die Jahre 2010 und 2011 auf jeweils 25.810, 20 EUR festgesetzt. In einem Anschreiben vom 16.12.2011 legte der Beklagte dar, die versiegelten Flächen der Bundesstraßen seien zuvor nicht korrekt festgesetzt worden. Eine erneute Überprüfung des Ing. Büros habe unter Berücksichtigung der vorliegenden ODR-Vereinbarungen eine Fläche von 28.678 m² (42.217 m² abzüglich 13.539 m² erfasster ODR-Flächen) ergeben, die zu veranlagen sei. Hiergegen legte die Klägerin jeweils am 17.01.2012 Widerspruch ein. Zur Begründung trug sie vor, für die Jahre 2008-2011 sei die einleitrelevante Fläche in den Gebührenbescheiden mit 28.678 m² falsch in Ansatz gebracht worden. Eine überschlägige Berechnung ergebe einen Ansatz von 22.432 m². Eine exakte Angabe der tatsächlich einleitenden Flächen sei ihr zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht möglich. Sie werde eine genaue Erhebung durchführen bzw. in Auftrag geben. Hiernach werde sie dezidiert Stellung nehmen (diese Stellungnahme erfolgte nicht). Mit aufgrund mündlicher Verhandlung vom 13.09.2012 ergangenen Widerspruchsbescheiden des Kreisrechtsausschusses wurden die Widersprüche gegen die Bescheide vom 14.11.2011 „Niederschlagswassergebühr 2008 und 2009 für Bundesstraßen B … und B …“ sowie „Niederschlagswassergebühr 2010 und 2011 für Bundesstraßen B … und B …“ zurückgewiesen.

Mit Schreiben vom 15.12.2011, bei der Klägerin am gleichen Tage eingegangen, kündigte der Beklagte („als Rechtsnachfolgerin der Gemeinde“) die ODR-Vereinbarungen zwischen der Gemeinde und dem Landesbetrieb zum 31.12.2011 nach § 60 SVwVfG. Mit Schreiben vom 20.12.2011 widersprach die Klägerin dieser Kündigung.

Mit Bescheid des Beklagten vom 19.12.2012 wurden gegenüber der Klägerin für das Jahr 2012 und ab 2013 jährlich Niederschlagswassergebühren für die Ableitung des Niederschlagswassers von im Bereich gelegenen Flächen der Bundesstraßen (B … und B …) in Höhe von insgesamt 37.995,30 EUR/jährlich festgesetzt, wobei eine gebührenrelevante Fläche von 42.217 m2 zugrunde gelegt wurde. In einem Anschreiben zu diesem Bescheid führt der Beklagte aus: “… wie Ihnen bereits mit Schreiben vom 15.12.2011 (Kündigung der ODR-Vereinbarung) mitgeteilt, erhalten Sie als Anlage den Änderungsbescheid vom 19.12.2011 über die Erhebung von Niederschlagswassergebühren für den Bereich der Bundesstraßen in der Gemeinde ab dem 01.01.2012. Mit diesem Bescheid werden die abflusswirksamen Flächen der Bundesstraßen mit einer Größe von 13.539 m², die bisher aufgrund der ODR-Vereinbarungen in Abzug gebracht wurde, ab dem 01.01.2012 ebenfalls zur Niederschlagswassergebühr veranlagt. Dadurch erhöht sich die abflusswirksame Fläche der Bundesstraßen auf insgesamt 42.217 m². Der Flächenfestsetzung liegt das Untersuchungsergebnis von Feb. 2011 des vom AWZE beauftragten Ingenieurbüros, zugrunde. Diese Flächenermittlung wurde mit Ihnen bei einem Besprechungstermin in ihrem Haus am 04.03.2011 abgestimmt."

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 17.01.2012 Widerspruch ein. Für die Jahre ab 2012 sei der Flächenansatz von 42.217 m² unzutreffend. Insoweit werde sie in der Folgezeit dezidiert nach einer von ihr durchzuführenden Erhebung vortragen (wobei ein solcher Vortrag nicht erfolgte). Zudem sei die Kündigung der ODR Vereinbarungen unwirksam.

Mit aufgrund mündlicher Verhandlung vom 13.09.2012 ergangenem Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses, an die Klägerin am 25.10.2012 als Einschreiben zur Post gegeben, wurde der Widerspruch „Niederschlagswassergebühr 2012 und Folgejahre für Bundesstraßen B … und B …“ zurückgewiesen.

Am 19.11.2012 hat die Klägerin die vorliegende Klage „wegen Niederschlagswassergebühr 2012 und Folgejahre für Bundesstraßen“ erhoben.

Zur Begründung trägt sie vor, bei der Berechnung der Niederschlagswassergebühren seien die in den ODR-Vereinbarungen geregelten Flächen in Höhe von insgesamt 13.539 m² nicht in Abzug gebracht worden; insoweit seien die Berechnungen fehlerhaft. Zwischen den Beteiligten seien in der Vergangenheit - letztmalig, was unstreitig ist, am 09.07.2008 - insgesamt 14 solcher Vereinbarungen, von den sechs auf Bundesstraßen entfielen, geschlossen worden. Diese Vereinbarungen stellten öffentlich-rechtliche Verträge dar, die nicht gemäß § 60 SVwVfG wirksam gekündigt worden seien. Die Voraussetzungen dieser Norm lägen nicht vor. Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse sei nicht gegeben. Zutreffend sei, dass es zum Zeitpunkt des Abschlusses eines Großteils der Vereinbarungen die gesplittete Abwassergebühr noch nicht gegeben habe. Allerdings habe der Beklagte im Jahre 2008 noch eine Vereinbarung für die B … in Ansehung der schon bestehenden gesplitteten Abwassergebühr abgeschlossen. Allein vor diesem Hintergrund könne nicht argumentiert werden, dass der Abschluss der Vereinbarungen von der gemeinsamen Vorstellung beherrscht gewesen sei, dass Straßenwasser nicht einer Gebührenpflicht unterliege. Das Gegenteil sei der Fall. Beide Parteien hätten bei Abschluss der ODR-Vereinbarungen damit gerechnet, dass es irgendwann eine Gebührenpflicht für Niederschlagswasser geben könne. Nur aus diesem Grund - und nur für diesen Fall mache es überhaupt einen Sinn - sei die Unentgeltlichkeit der Abführung des Niederschlagswassers in die Vereinbarung aufgenommen worden. Wäre man davon ausgegangen, dass es nie eine Gebührenpflicht gebe und das Niederschlagswasser sowieso unentgeltlich aufgenommen werde, hätte es der Regelung nämlich gerade nicht bedurft. Im Übrigen sei die Frage der Gebührenpflicht nie maßgebend für den Inhalt der ODR-Vereinbarungen gewesen. Den Parteien sei bei Abschluss der Vereinbarungen bekannt gewesen, was der Bau und die Unterhaltung des Kanals koste, und dass das unentgeltliche Mitbenutzungsrecht für die Lebensdauer des Kanals bestehe. Ebenso sei insbesondere der Gemeinde bewusst gewesen, dass sie die Kosten des Kanals über Gebühreneinnahmen finanzieren müsse. An diesen Umständen habe sich auch durch die Niederschlagswassergebühr nichts geändert. Die Einführung der gesplitteten Abwassergebühr führe nicht zu Mehreinnahmen der Gemeinden. Vielmehr würde nur der Verteilungsmaßstab geändert. Die Umverteilung der Gebührenpflicht vermöge kein Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung zu begründen. Nach welchem Maßstab und von wem die Gemeinde Gebühren erhebe, falle ausschließlich in ihre Risikosphäre. Die in den ODR-Vereinbarungen vereinbarte Pauschale sei angemessen. Der Straßenbaulastträger gestatte der Gemeinde bzw. dem Abwasserbetrieb die unentgeltliche Inanspruchnahme seines Straßengrundstücks zur Verlegung der Leitungen und beteilige sich auch noch mit dem pauschalen Baukostenzuschuss. Insofern bestehe auch kein Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung. Erst dadurch, dass er sein Straßengrundstück zur Verfügung stelle, sei die Gemeinde in der Lage, ihrer Entwässerungsverpflichtung im Rahmen der Erschließung nachzukommen. Eine wirksame Kündigung würde schwierige Fragen nach der Anrechnung des pauschalen Baukostenzuschusses und – wegen des Entfallens der Gestattung – des Rückbaus der Kanäle aufwerfen. Zudem seien die ODR-Vereinbarungen einer Kündigung nicht zugänglich. Die Vereinbarungen stellten verbindliche Verwaltungsanweisungen dar. Sie verpflichteten die Gemeinden unwiderruflich, das Niederschlagswasser unentgeltlich aufzunehmen sowie abzuleiten und zwar für die gesamte Nutzungsdauer des Kanals, welche mit 60 Jahren anzusetzen sei. Die Vereinbarungen seien insoweit in ihrer Geltung unumstößlich. Es gelte der Grundsatz „pacta sunt servanda“. Die OD-Richtlinien sollten ihrem Sinn und Zweck nach im Übrigen sämtliche Berührungspunkte zwischen den beteiligten Verwaltungen erschöpfend regeln. Die Richtlinien seien zuletzt 2008 überarbeitet und im Januar 2009 für Landstraßen eingeführt worden. Zu diesem Zeitpunkt sei die gesplittete Abwassergebühr bereits eingeführt gewesen und es sei auch bereits durch mehrere Gerichtsurteile rechtskräftig festgestellt worden, dass für die Einleitung der Niederschlagswasser von Bundes- und Landesstraßen Gebühren erhoben werden könnten. Es wäre somit ein leichtes gewesen, die OD-Richtlinien im Hinblick auf die Kanalanteilspauschale sowie die Unentgeltlichkeit der Aufnahme des Niederschlagswassers zu ändern, was jedoch gerade nicht geschehen sei. Insoweit fehle ein Grund für eine Anpassung. Die abgeschlossenen OD-Vereinbarungen seien auch nicht nach § 59 SVwVfG, 134 BGB nichtig. Ein Gebührenverzicht liege nicht vor. Allgemein sei anerkannt, dass im Beitragsrecht Ablösevereinbarungen zulässig seien. Die Ablösung einer Abgabe bewirke die endgültige Tilgung der Abgabenschuld vor deren Entstehung, wie dies zum Beispiel § 133 Abs. 3 S. 5 BauGB vorsehe. Nichts anderes stellten die hier abgeschlossenen Vereinbarungen dar. Hinzu komme, dass an der Erstellung der Richtlinien die kommunalen Spitzenverbände beteiligt gewesen seien. Diese hätten sich mit den oberen Spitzenverbänden des Straßenbaus daraufhin verständigt, dass bei einem gemeinschaftlich genutzten Kanal in der Ortsdurchfahrt eine Beteiligung des Straßenbaulastträgers an den Kosten des Kanalbaus eine unentgeltliche Abführung des auf den Straßen anfallenden Niederschlagswassers bedinge. Hierdurch werde bereits im Vorfeld eine Gebührenverpflichtung abgelöst, so dass diese nicht mehr entstehen könne. Auch sei die Klägerin nicht mit anderen Ableitern vergleichbar, da se die Straßen nicht zum eigenen Nutzen sondern im öffentlichen Interesse unterhalte.

Die Klägerin hat schriftsätzlich beantragt,

den Änderungsbescheid des Beklagten vom 19.12.2011 und den aufgrund mündlicher Verhandlung vom 13.09.2012 ergangenen Widerspruchsbescheid aufzuheben.

Der Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor, die für die Kündigung nach § 60 SVwVfG erforderliche wesentliche Änderung der Verhältnisse sei gegeben. Erst mit der am 19.11.2008 erfolgten Änderung des § 2 AWGS habe die Klägerin wegen des vorliegend gegebenen Auseinanderfallens von Eigentum und Straßenbaulast als Straßenbaulastträger zu Niederschlagswassergebühren herangezogen werden können. Diese Satzungsänderung habe auf der Grundlage der Entscheidung des OVG Saarlouis vom 27.7.2007 -1 A 42/07- (gemeint ist wohl das Teilurteil vom 05.09.2007 -1 A 43/07-) getroffen werden müssen. Die von der Klägerin genannte ODR-Vereinbarung aus dem Jahre 2008 sei - was unstreitig ist - vor dieser Satzungsänderung geschlossen worden. Bei Abschluss der ODR-Vereinbarungen sei aufgrund der fehlenden Gebührenpflicht der Klägerin eine Niederschlagswassergebührenerhebung nicht berücksichtigt worden. Auch eine in der Zukunft vielleicht eintretende Gebührenpflicht sei bei Abschluss der Vereinbarung nicht bedacht worden. Der Baukostenzuschuss solle allein die höheren Kosten der Gemeinde durch die größere Dimensionierung des Kanals ausgleichen. Hätten die Beteiligten, wie von der Klägerin vorgetragen, bei Abschluss der ODR-Vereinbarungen damit gerechnet, dass eine Gebührenpflicht für Niederschlagswassergebühren künftig eintreten könne, läge ein Gebührenverzicht vor. In diesem Fall seien die ODR-Vereinbarungen nach §§ 59 Abs. 1 SVwVfG, 134 BGB nichtig. Es lägen dann Vereinbarungen über die Befreiung von Abgaben vor, die wegen des Verstoßes gegen das Gebot der Abgabengleichheit nichtig seien. Die ODR-Vereinbarungen stellten einen Gebührenverzicht auf unbestimmte Zeit dar, dem keine äquivalente Gegenleistung gegenüberstehe, da der einmalige Baukostenzuschuss bezogen auf eine Nutzungsdauer der Kanäle von 60 Jahren nur einen geringen Teil der Gebührenpflicht, nämlich nur 5% bis maximal 49%, abdecke und insoweit ein extremes Missverhältnis vorliege. Hierzu führt der Beklagte unter Vorlage einer Berechnung weiter aus. Eine Anpassung der ODR-Vereinbarungen an diese geänderten Verhältnisse habe die Klägerin, was unstreitig ist, abgelehnt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der einschlägigen Verwaltungsunterlagen des Beklagten (2 Leitzordner) Bezug genommen, der Gegenstand der Beratung war.

Entscheidungsgründe

Die Klage - über die nach Anhörung der Beteiligten gem. § 84 VwGO, trotz der Bedenken der Klägerin(vgl. Schriftsatz vom 10.02.2014, Bl. 144 ff. der Gerichtsakte), durch Gerichtsbescheid entschieden werden kann, da die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist - ist als Anfechtungsklage gemäß §§ 40 Abs. 1, 42 Abs. 1, 68 ff. VwGO zulässig, aber unbegründet.

Der angefochtene Bescheid vom 19.12.2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13.09.2012, nur dieser ist aufgrund des eindeutigen Klageantrages und der hierzu gegebenen Begründung der Klägerin gemäß §§ 82 Abs. 1, 88 VwGO Klagegegenstand, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu den Niederschlagswassergebühren sind die §§ 1, 2, 4 und 6 KAG i.V.m. § 1, 2 Abs. 1, 4, 6, 7, 8 Abs. 3 der Satzung des Abwasserzweckverbandes über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung der öffentlichen Abwasseranlage (Abwassergebührensatzung; im Folgenden: AWGS).

Bedenken gegen die Wirksamkeit dieser Satzungsbestimmungen sind nicht ersichtlich(vgl. zur Zulässigkeit der Erhebung von Niederschlagswassergebühren für die Oberflächenentwässerung von Bundes- und Landesstraßen im Saarland die Grundsatzentscheidung des OVG des Saarlandes, Teilurteil vom 05.09.2007 - 1 A 43/07-, juris).

Der gebührenauslösende Tatbestand der Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage ist für die hier in Rede stehenden Straßengrundstücke in dem betroffenen Veranlagungszeitraum erfüllt. Es handelt sich bei den veranlagten Flächen um im Sinne des § 4 Abs. 1. Abs. 3 AWGS befestigte Grundstücksflächen, von denen Niederschlagswasser abflusswirksam in die gemeindliche Abwasseranlage gelangt. Dies wird von der Klägerin, die nach § 2 Abs. 1 AWGS als Straßenbaulastträger bei öffentlichen Straßen gebührenpflichtig ist, auch nicht in Abrede gestellt.

Sie wendet allein ein, ihrer Veranlagung stünden die abgeschlossenen Vereinbarungen nach den Ortsdurchfahrtsrichtlinien (ODR) entgegen. In diesen Vereinbarungen verpflichtet sich die Gemeinde zwar jeweils für Teilflächen der herangezogenen Straßenflächen „unwiderruflich, das Oberflächenwasser der Bundesstraße(n) gebührenfrei aufzunehmen“. Die dort genannten Teilflächen mit einer Gesamtfläche von 13.539 m² sind jedoch in dem angefochtenen Bescheid zu Recht als veranlagte Grundstücksfläche erfasst, da der Beklagte die öffentlich-rechtlichen ODR-Vereinbarungen am 15.12.2011 wirksam gekündigt hat.

Bei den ODR handelt es sich entgegen der Auffassung der Klägerin zunächst nicht um verbindliche, sämtliche Berührungspunkte zwischen den beteiligten Verwaltungen erschöpfende „unkündbare“ Regelungen, sondern nur um interne Verwaltungsrichtlinien, die ihrer Rechtsnatur nach gerade nicht in der Lage sind, das materielle Satzungsrecht einer Gemeinde, das der Heranziehung der Klägerin hier zugrunde liegt, zu beeinflussen(vgl. OVG des Saarlandes, Schlussurteil vom 07.10.2008 -1 A 43/07-; dieses Urteil verhält sich zu der vorliegend allein entscheidungserheblichen Frage der Gültigkeit der ODR-Vereinbarungen nicht, wie sich aus den Ausführungen auf S. 8 des amtlichen Abdrucks ergibt, wo ausgeführt wird: “Die Gültigkeit dieser Absprachen stellt der Beklagte nicht in Abrede, sondern hat die Straßenteilflächen, auf die sich die einzelnen Vereinbarungen beziehen, bei der Ermittlung der Gebührenpflicht ausgeklammert. Die richtige Umsetzung der verschiedenen Vereinbarungen hat der Kläger nicht in Abrede gestellt.“.).

Grundlage des Kündigungsrechtes ist § 60 SVwVfG, der den für Dauerschuldverhältnisse allgemein geltenden Rechtsgedanken zum Ausdruck bringt, dass die sich aus einer vorbehaltlosen und unbeschränkten Vereinbarung ergebenden Rechte und Pflichten unter dem Vorbehalt gleichbleibender Verhältnisse stehen(vgl. nur Bonk in Stelkens u.a., Kommentar zum VwVfG, 7. Auflage, 2008, zu § 60, Rdnr. 1.).

Haben sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhaltes maßgebend gewesen sind, seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist, so kann nach § 60 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG diese Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhaltes an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern die Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zumutbar ist, den Vertrag kündigen.

Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG setzt voraus, dass nach Vertragsschluss tatsächliche Umstände oder rechtliche Bedingungen weggefallen sind, die die Vertragspartner zwar nicht zum Vertragsinhalt gemacht haben, deren Bestand sie jedoch als gemeinsame Grundlage des Vertrags angenommen haben. Vertragsgrundlage sind die bei Vertragsabschluss bestehenden gemeinsamen Vorstellungen der Vertragsparteien oder die für den Vertragspartner erkennbaren und von ihm nicht beanstandeten Vorstellungen der einen Vertragspartei von dem Vorhandensein oder dem künftigen Eintritt gewisser Umstände, sofern der Geschäftswille der Vertragsparteien auf dieser Vorstellung aufbaut. Wesentlich ist eine Änderung der Verhältnisse daher nur, wenn die Vertragsparteien bei Kenntnis dieser Änderung den Vertrag nicht oder jedenfalls nicht mit diesem Inhalt geschlossen hätten. Schließlich müssen die Folgen der nachträglichen Änderung den Risikorahmen überschreiten, den ein Vertragspartner nach Treu und Glauben hinzunehmen hat, weshalb ihm das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zumutbar ist(vgl. zu alldem BVerwG, Urteil vom 18.07.2012 -8 C 4/11-, juris).

Diese Kündigungsvoraussetzungen sind hier gegeben.

Die für den Vertragsinhalt maßgebenden Verhältnisse haben sich seit Abschluss der hier in Rede stehenden die Bundesstraßen betreffenden ODR-Vereinbarungen der Jahre 1969, 1970,1978, 1997, 1998 und 2008(vgl. Bl. 29, 30 sowie 90-161 Verwaltungsakte 010308) wesentlich geändert. Denn die Vertragspartner hatten seinerzeit offenbar die gemeinsame Vorstellung, dass für die von dem Beklagten (bzw. seinem Funktionsvorgänger) erbrachte Entwässerungsleistung keine sich aus zwingendem Satzungsrecht ergebende Gebührenpflicht bestehe; diese gemeinsame Grundlage, auf der insbesondere die Vereinbarung in den Verträgen, „das Oberflächenwasser der Bundesstraße(n) unwiderruflich gebührenfrei aufzunehmen“ beruht, hat sich nachträglich geändert. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen.

Bei den Vertragsschlüssen der Jahre 1969, 1970, 1978, 1997 und 1998 erhob die Gemeinde zur Finanzierung ihrer Entwässerungseinrichtung für die Leistung der Niederschlags(ab-)wasserbeseitigung von den Grundstücken keine gesonderten Gebühren. Vielmehr wurden diese Kosten nach dem insoweit übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten allein über eine sogenannte Einheitsgebühr nach den Maßstäben des Frischwasserverbrauches mit der Folge finanziert, dass für Grundstücke, von denen nur Niederschlags(ab-)wasser und kein Schmutzwasser beseitigt wurde, d.h. jedenfalls für Straßengrundstücke, keine Gebühren erhoben werden konnten.

Die Erhebung der Entwässerungsgebühren nach dem Frischwassermaßstab wurde damals jedenfalls im Saarland nicht als rechtlich bedenklich angesehen. Für den Beklagten bzw. seinen damaligen Funktionsvorgänger bestand daher bei Vertragsschluss nach den satzungsrechtlichen Vorgaben und dem seinerzeitigen Stand der Rechtserkenntnis mangels einer erkennbaren Gebührenpflichtigkeit der Klägerin, die ausschließlich Niederschlagswasser in die gemeindliche Abwasserbeseitigungsanlage einleitet, kein Anlass, in den Verträgen im Hinblick auf die Notwendigkeit einer der Entwässerungsleistung adäquaten Gegenleistung eine abweichende Entgeltregelung zu treffen. Auch aus Sicht der Klägerin war seinerzeit erkennbar, dass ein solcher Anlass aufgrund der satzungsrechtlichen Regelungen nicht bestand und das Fehlen einer Gebührenerhebungspflicht Voraussetzung und gemeinsame Grundlage der Vereinbarung der Verträge war. Nur so erklärt sich, dass in einigen Vereinbarungen überhaupt keine Kostenbeteiligung der Klägerin an den Kanalbaumaßnahmen der Gemeinde erfolgte(vgl. die Vereinbarung aus dem Jahre 1978 zur B 10, Bl. 42-48 Verwaltungsunterlagen („roter Leitzordner 010308“) des Beklagten (der dort unter „IX. Zahlungen der Straßenbauverwaltung aufgeführte Betrag beinhaltet ausdrücklich keine Beteiligung am Bau der Mischkanalisation, Ziffer 3 Absatz 3)). Dass in den ODR generell eine Bestimmung über die „Unentgeltlichkeit der Abführung des Niederschlagswassers“ enthalten war und ist spricht nicht für die Auffassung der Klägerin, sondern erklärt sich zwanglos daraus, dass diese ODR – wie die Klägerin anschaulich geschildert hat – für das gesamte Bundesgebiet zwischen den kommunalen Spitzenverbänden und den oberen Spitzenverbänden des Straßenbaus ausgehandelt wurden und noch werden. In anderen Bundesländern wurden durch die Gemeinden gesplittete Abwassergebühren und auch die satzungsmäßige Gebührenpflicht der Straßeneigentümer/-baulastträger jedoch schon in den 1970er Jahren eingeführt, mit der Folge, dass bundesweit geltende interne Verwaltungsrichtlinien entsprechende Regelungen enthalten müssen.

Die Vereinbarungen waren mithin von der tragenden Vorstellung bestimmt, dass mangels gesetzlich angeordneter Gebührenpflichtigkeit der klägerischen Straßenflächen die für sie erbrachten gemeindlichen Entwässerungsleistungen durch die Gestattungsgegenleistung dauerhaft angemessen entgolten war und von einem vertraglich vereinbarten Entgelt abgesehen wurde.

Am 19.11.2008 (also auch nach der am 09.07.2008 geschlossenen Vereinbarung zur B …) hat der Beklagte eine Neufassung der AWGS erlassen, mit der in § 2 Abs. 1 erstmals die Gebührenpflicht des Straßenbaulastträgers bei öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen eingeführt wurde. Im Verhältnis zur Klägerin hat der Satzungsgeber damit die zuvor im Jahre 2001 erfolgte Einführung einer gesplitteten Abwassergebühr zum Anlass genommen, einen rechtlich nicht zu beanstandenden Teil seines bisherigen Abwasserbeseitigungsgebührenrechts zu ändern(vgl. dazu, dass die saarländischen Gemeinden nicht verpflichtet sind, die Straßeneigentümer/-baulastträger der Gebührenpflicht zu unterwerfen: OVG des Saarlandes, Urteil vom 05.09.2007 -1 A 44/07- und Teilurteil vom 05.09.2007 -1 A 43/07-) und diese dadurch erstmalig der Abwassergebührenpflicht zu unterwerfen.

Damit haben sich die für die Festsetzung des Vertragsinhaltes maßgebenden Verhältnisse, nämlich die für die Frage der Höhe der Gegenleistung für die Entwässerungsleistung bestimmenden Verhältnisse, nach Abschluss der ODR-Vereinbarungen geändert.

Mit dieser aufgrund Satzungsrechts beruhenden Einführung der Niederschlagswassergebühr auch für Straßengrundstücke trat im Hinblick auf die Gebührenerhebungspflicht erstmals gesetzlich zwingend die Frage nach dem Verhältnis zwischen dem Wert der gebührenrelevanten Entwässerungsleistung, die in der entsprechenden Gebührensumme ausgedrückt ist, und der Gegenleistung der Klägerin in den Blick, die zuvor aus den oben dargelegten Gründen für die Vertragsparteien keine Rolle gespielt hatte.

Die mit der - für die Parteien erkennbar gewordenen - Gebührenpflichtigkeit der Klägerin mithin eingetretene Änderung ist auch derart wesentlich, dass dem Beklagten das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung der „Gebührenfreiheit“ nicht zuzumuten ist. Die rechtliche Würdigung, ob sich aus der wesentlichen Änderung der gemeinsam vorausgesetzten Grundlagen des Vertrages unzumutbare Folgewirkungen für eine Vertragspartei ergeben, ist auf der Grundlage aller maßgebenden Umstände des Einzelfalls vorzunehmen. Das Festhalten an dem unveränderten ursprünglichen Vertragsinhalt ist jedenfalls dann unzumutbar, wenn - bei Annahme der Gleichwertigkeit der gegenseitig versprochenen Leistungen bei Vertragsschluss - durch die nachträgliche tatsächliche Entwicklung oder eine nachträgliche Rechtsänderung ein eklatantes Missverhältnis zwischen ihnen entstanden ist. Denn bei gegenseitigen Verträgen ist in der Regel die Vorstellung von der Gleichwertigkeit von Leistung und Gegenleistung Geschäftsgrundlage. Die Ausgleichsfunktion der beiderseitigen Leistungen muss im Hinblick auf § 60 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG so stark gestört sein, dass es dem benachteiligten Vertragspartner nach Treu und Glauben unmöglich wird, in der bisherigen vertraglichen Regelung seine Interessen auch nur annähernd noch gewahrt zu sehen(vgl. zu alldem BVerwG, Urteil vom 18.07.2012 -8 C 4/11-, juris).

So liegt es hier.

In der in den Vereinbarungen vereinbarten Gestattung, in das betroffene Straßenland einen gemeindlichen Entwässerungskanal einbauen und diesen dauerhaft nutzen zu dürfen, liegt zwar eine spezielle, d.h. eine dem Entwässerungsgebührenhaushalt und damit auch den übrigen gebührenpflichtigen Nutzern zugutekommende Gegenleistung für die Straßenentwässerung. Auch wurde ein Baukostenzuschuss bei der Errichtung der Kanäle gezahlt. Dieser wirtschaftliche Wert gleicht aber den Wert der Entwässerungsleistung nicht adäquat aus. Der wirtschaftliche Wert dieser Leistungen der Klägerin steht nämlich in einem groben Missverhältnis zu dem der Entwässerungsleistung, so dass es bei der vereinbarten „Gebührenfreiheit“ wegen der gewandelten Verhältnisse zumutbarer Weise nicht bleiben kann.(vgl. zu gleich gelagerten Fällen in NRW VG Düsseldorf, Urteil vom 16.06.2008 -5 K 2746/08- und diese Entscheidung bestätigend OVG NRW, Beschluss vom 16.11.2009 -9 A 2045/08- sowie OVG NRW, Beschluss vom 24.07.2013 -9 A 1290/12-, juris).

Wie der Beklagte sowohl in seinem Kündigungsschreiben als auch im gerichtlichen Verfahren nachvollziehbar und von der Klägerin unbeanstandet dargelegt hat(s. die Aufstellung auf Bl. 84 der Gerichtsakte), decken die Baukostenzuschüsse, wenn man sie denn überhaupt auf die Niederschlagswassergebühren anrechnen kann (vgl. die unten folgenden Ausführungen), nur einen geringen Teil (5% bis maximal 49 %) der Gebühren ab.

In diesem Missverhältnis zwischen dem Wert der Entwässerungsleistung und dem der Gegenleistung der Klägerin liegt zudem eine gravierende Äquivalenzstörung, die als Beeinträchtigung der Geschäftsgrundlage des Dauerschuldverhältnisses das Festhalten an den vertraglichen Regelungen ebenfalls für den Beklagten unzumutbar werden lässt und die Folgen des § 60 VwVfG auslöst(s. VG Düsseldorf, a.a.O; OVG NRW, a.a.O..).

Im Hinblick darauf, dass der Wert der Gegenleistung der Klägerin bereits weitgehend aufgezehrt ist, ist dem Beklagten auch eine Vertragsanpassung nicht zuzumuten, zumal sich die Klägerin den Anpassungsbemühungen des Beklagten, deren Berechtigung jeder redlich denkende Vertragspartner verständigerweise einsehen müsste, verschlossen und keine (ernstliche) Bereitschaft gezeigt hat, die bestehende grobe Äquivalenzstörung im Vertragsverhältnis zu beheben(vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 16.11.2009 -9 A 2045/08).

Eine solche Bereitschaft ergibt sich insbesondere nicht aus dem Angebot der Klägerin vom 09.09.2010. Seinerzeit stellte die Klägerin lediglich ein Entgelt zur Diskussion, dass aus einer einmaligen Beteiligung an den Herstellungskosten der in den Bundesstraßen befindlichen und von dort aus genutzten Kanäle auf der Grundlage der OD-Richtlinien besteht (verbleibende theoretische Restnutzungsdauer des Kanals multipliziert mit der aktuellen Anteilspauschale nach den ODR des Jahres 2012 -156 EUR-)(vgl. Bl. 72 ff. der Verwaltungsunterlagen der Beklagten). Zu einem Ausgleich der Äquivalenzstörung der hier in Rede stehenden Kanalbenutzungsgebühr nach § 6 KAG, die zum Ersatz der Unterhaltungskosten der gesamten gemeindlichen Entwässerungseinrichtung verlangt wird, ist dieses Angebot, da es allein den zur Abdeckung des Aufwands für die Herstellung der gesamten gemeindlichen Entwässerungseinrichtung erhobenen Kanalbaubeitrag nach § 8 KAG umfasst, schon vom Ansatz her ungeeignet. Zudem haben die Benutzer der gemeindlichen Einrichtung die Gesamtkosten der von ihnen in Anspruch genommenen Leistungen der Einrichtung nach Maßgabe des Umfanges der Inanspruchnahme zu finanzieren; die Klägerin kann daher ihre Mitfinanzierung nicht auf bestimmte Teile dieser Einrichtung beschränken.

Da eine Bereitschaft der Klägerin zu einer entsprechenden umfassenden Kostenbeteiligung an den laufenden Unterhaltungskosten der gemeindlichen Entwässerungseinrichtung im Kündigungszeitpunkt ersichtlich fehlte, war der Beklagte zur Kündigung des Vertrages berechtigt.

Soweit die Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 10.02.2014 vorträgt, dass im Fall einer wirksamen Kündigung die Frage zu klären sei, wie die von ihr gezahlten und noch nicht verbrauchten Baukostenzuschüsse abzugelten seien und sich wegen der dann fehlenden Gestattung auch mit der Rückbaufrage des für die gemeindliche Abwasserentsorgung erforderlichen Kanals befasst werden müsste, betrifft dies lediglich Fragen der Rückabwicklung der ODR-Vereinbarungen und nicht die hier allein entscheidungserhebliche Frage der Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung nach §§ 1, 2, 4 und 6 KAG i.V.m. § 1, 2 Abs. 1, 4, 6, 7, 8 Abs. 3 AWGS.

Geht man mit der Klägerin davon aus, dass die Vertragsparteien bei Abschluss der Vereinbarungen nicht gemeinsam davon ausgegangen sind, dass Niederschlagswasser von Straßenflächen nicht einer Gebührenpflicht unterliegt, sondern davon, dass es irgendwann eine Gebührenpflicht für Niederschlagswasser geben könnte, wären die ODR-Vereinbarungen über die „Gebührenfreiheit“ nach § 59 Abs. 1 SVwVfG nichtig. Danach ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches ergibt, was vorliegend der Fall wäre. Die ODR-Vereinbarungen stellen dann Rechtsgeschäfte dar, die gegen ein gesetzliches Verbot verstoßen würden und daher nach § 134 BGB nichtig wären. Aus der Gesetzesgebundenheit der Verwaltung nach Art. 20 Abs. 3 GG und dem Gebot der Gleichmäßigkeit der Abgabenerhebung nach Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich ein Verbot der Vereinbarung eines Abgabenverzichts, soweit solche nicht vom Gesetz selbst zugelassen sind(vgl. zuletzt nur Urteil der Kammer vom 18.10.2013 -3 K 443/12- m.w.N.). Ein zu einem unzulässigen Abgabenverzicht führender Umstand ist es auch, wenn im Zeitpunkt des Vertragsschlusses die Höhe der Abgabe noch völlig ungewiss und damit die Angemessenheit von Leistung und Gegenleistung gar nicht feststellbar ist(vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.11.2009 – 9 A 2045/08-, juris sowie Beschluss vom 24.07.2013 -9 A 1290/12-, juris, siehe auch Holtbrügge in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: September 2013, § 1 Rdnr. 63). Dies ist hier der Fall, da im Zeitpunkt der Vertragsschlüsse die Höhe der zu erwartenden Kanalbenutzungsgebühren, für die mit den ODR-Vereinbarungen „unwiderruflich, das Oberflächenwasser … gebührenfrei aufzunehmen“ ein zeitlich unbefristeter Gebührenverzicht ausgesprochen wird, mangels ortsgesetzlicher Regelungen über die Erhebung einer Niederschlagswassergebühr für Straßenflächen gerade nicht feststellbar war.

Der Hinweis der Klägerin darauf, dass im Beitragsrecht Ablösevereinbarungen zulässig seien und nichts anderes stellten die hier geschlossenen ODR-Vereinbarungen dar, vermag hieran nichts zu ändern, vielmehr bestätigt er die Richtigkeit dieser Auffassung. Ablösevereinbarungen sind nur dann zulässig, wenn sie vom Gesetz selbst zugelassen werden(vgl. statt vieler: Holtbrügge in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: September 2013, § 1 Rdnr. 63), was im Beitragsrecht nach § 8 Abs. 9 Satz 4 KAG der Fall ist. Die vorliegend einschlägige Norm des § 6 KAG sieht eine solche Ablösung im Rahmen der hier in Rede stehenden Gebührenerhebung aber gerade nicht vor. Die Beteiligten, insbesondere die Klägerin(vgl. insbesondere die Verfahren vor dem OVG des Saarlandes, Urteil vom 05.09.2007 -1 A 44/07- und Teilurteil vom 05.09.2007 -1 A 43/07- sowie VG des Saarlandes, Urteil vom 22.09.2006 -11 K 10/06-), haben dem folgend die ODR-Vereinbarungen daher bislang auch immer - insoweit rechtlich zutreffend - als Gebührenverzicht angesehen; ein Verzicht ist aber keine Ablösung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.