OVG Saarlouis Beschluß vom 26.9.2012, 1 A 138/12

Bekanntmachung einer Norm durch Verweisung; Neuerlass einer nichtigen Verordnung; Vererblichkeit von Beihilfeansprüchen Erlöschen eines Beihilfeanspruchs nach einem Jahr; Beihilfe und Tod der Beihilfeberechtigten

Leitsätze

Die Saarländische Beihilfeverordnung in der seit dem 1.1.2009 geltenden Fassung ist durch die Verordnung zur Änderung beihilfe-, reisekosten- und umzugskostenrechtlicher Vorschriften vom 8.12.2008 (Amtsbl. S. 2109) insgesamt ordnungsgemäß bekannt gemacht.



Es sprechen gute Gründe dafür, dass § 18 Abs. 1 BhVO a.F. von Anfang an nichtig war.



Die Frist des § 17 Abs. 3 BhVO wird durch den Tod des Beihilfeberechtigten weder unterbrochen noch gehemmt.

Tenor

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15. März 2012 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes - 6 K 1802/11 - wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Zulassungsverfahrens fallen den Klägern als Gesamtschuldnern zur Last.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 1.289,46 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Kläger sind je zur Hälfte Erben ihrer am 26.3.2011 verstorbenen Mutter Margarete A., die als Beamtenwitwe mit einem Bemessungssatz von 70 v.H. beihilfeberechtigt war.

Im Juni 2011 ging beim Beklagten ein vom Kläger zu 1) unterschriebener Formularantrag ein, in dem dieser um die Gewährung von Beihilfe zu zahlreichen seiner Mutter in den Jahren 2010 und 2011 krankheitsbedingt entstandenen Aufwendungen nachsuchte. Mit Bescheid vom 16.6.2011 gewährte der Beklagte zu zahlreichen Aufwendungen Beihilfe, lehnte aber zugleich für neun Positionen mit einem Gesamtbetrag von 1.842,08 EUR die Gewährung von Beihilfe mit der Begründung ab, insoweit sei zwischen dem Entstehen der Aufwendungen und dem Eingang des Beihilfeantrags mehr als ein Jahr vergangen, womit nach § 17 Abs. 3 BhVO der Beihilfeanspruch erloschen sei. Sowohl ein Widerspruch als auch ein Antrag auf Gewährung von Wiedereinsetzung in die versäumte Frist blieben unbeschieden.

Die am 21.11.2011 eingegangene Klage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 15.3.2012 abgewiesen. Begründet wurde das damit, der zunächst in der Person der Mutter der Kläger entstandene Beihilfeanspruch sei mit deren Tod auf ihre Erben, die Kläger, übergegangen, da die dem entgegenstehende Vorschrift des § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BhVO nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29.4.2010 - 2 C 77.08 - (BVerwGE 137, 30) nichtig sei; indes sei dieser Anspruch bezüglich eines Teils der geltend gemachten Aufwendungen bereits zu Lebzeiten der Mutter der Kläger erloschen, weil er nicht binnen der Jahresfrist des § 17 Abs. 3 BhVO geltend gemacht worden sei. Nichts anderes gelte für die übrigen Aufwendungen; insoweit sei die Jahresfrist zum Zeitpunkt der erstmaligen Geltendmachung des Anspruchs auf Beihilfe durch den Kläger zu 1) verstrichen gewesen, denn die Kläger als Erben seien in die bereits angelaufene Frist eingetreten. Ob eine Wiedereinsetzung in die Frist des § 17 Abs. 3 BhVO überhaupt möglich sei, könne dahinstehen. Die Gewährung von Wiedereinsetzung scheitere nämlich daran, dass der entsprechende Antrag nicht fristgerecht gestellt worden sei; außerdem treffe die Kläger ein Verschulden an dem Fristversäumnis, da ihre Mutter ihnen Generalvollmacht unter anderem für die Regelung aller ihrer vermögensrechtlichen Angelegenheiten erteilt gehabt habe und die Kläger daher fristgerecht einen Antrag auf Gewährung von Beihilfe hätten stellen können. Ob die Kläger einen originären Anspruch auf Beihilfe hätten, sei nicht Gegenstand der Klage. Hingewiesen solle jedoch darauf werden, dass nach Ansicht der Kammer der einen solchen Anspruch vorsehende § 18 Abs. 1 BhVO ebenfalls nichtig sei, denn nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29.4.2010 bestehe für einen solchen Anspruch angesichts der Vererblichkeit des Beihilfeanspruchs keine Veranlassung mehr.

Am 23.4.2012 - einem Montag - haben die Kläger beantragt, die Berufung gegen das ihnen am 21.3.2012 zugestellte Urteil zuzulassen, und dieses Begehren am 21.5.2012 näher begründet.

Der Beklagte ist dem entgegengetreten.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 15.3.2012 ist zwar zulässig, aber unbegründet. Die Kläger haben in ihrem Schriftsatz vom 21.5.2012 keinen Grund dargelegt, der Veranlassung gibt, die Berufung zuzulassen (§ 124 a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Weder sind darin im Verständnis des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils noch eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO aufgezeigt.

Mit Blick auf beide Zulassungstatbestände werfen die Kläger die Frage auf, ob § 17 Abs. 3 BhVO mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Dies verneinen sie, weil § 98 SBG, auf dem die Beihilfeverordnung beruhe, in seiner früheren Fassung nicht dem bundesverfassungsrechtlichen Vorbehalt des Parlamentsgesetzes genügt habe, was die Nichtigkeit der Beihilfeverordnung insgesamt zur Folge gehabt habe. Zwar sei § 98 SBG zunächst durch das Gesetz vom 4.7.2007 geändert worden, und inzwischen enthalte § 67 SBG die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Beihilfeverordnung. Beides führe jedoch nicht zu einer Heilung der ursprünglich ohne tragfähige Grundlage erlassenen Beihilfeverordnung, ganz abgesehen davon, dass diese nicht § 67 SBG, sondern weiterhin § 98 SBG als Grundlage anführe. Erforderlich wäre ein Neuerlass der Beihilfeverordnung gewesen. Dieser sei jedoch unterblieben.

Diese Argumentation geht fehl, wie sich eindeutig bereits im Berufungszulassungsverfahren feststellen lässt. Die Kläger übersehen nämlich bei ihrer Darstellung der Entwicklung des Beihilferechts im Saarland die zentrale Bedeutung, die - neben dem Gesetz Nr. 1623 zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 4.7.2007 (Amtsbl. S. 1450) - der Verordnung zur Änderung beihilfe-, reisekosten- und umzugskostenrechtlicher Vorschriften vom 8.12.2008 (Amtsbl. S. 2109) zukommt.

Durch Art. 1 des Gesetzes vom 4.7.2007 wurde § 98 des Saarländischen Beamtengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.12.1996 (Amtsbl. 1997, 301) völlig neu gefasst und dabei den Anforderungen angepasst, die das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 17.6.2004

- 2 0.02 -, BVerwGE 12, 103, 110,

an eine taugliche Ermächtigungsgrundlage zum Erlass einer Beihilfeverordnung gestellt hat und sich so auch aus § 104 Abs. 1 Sätze 1 und 2 SVerf ergeben. Soweit die Kläger dies pauschal in Frage stellen, gibt ihr Vortrag keine Veranlassung zu weiteren Ausführungen.

Richtig ist allerdings ihre Annahme, dass mit der nachträglichen Schaffung einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage eine zuvor erlassene Verordnung nicht gleichsam automatisch wirksam wird. Vielmehr muss die Verordnung aufgrund der neuen Ermächtigungsgrundlage neu erlassen werden

so BVerwG, Urteil vom 29.4.2010 - 2 C 77.08 -, a.a.O., Rdnr. 20, m.w.N.

Eben das geschah durch die bereits erwähnte Verordnung vom 8.12.2008. Diese enthält zum einen - Art. 1 - zahlreiche Änderungen der „Beihilfeverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. März 1987 (Amtsbl. S. 329), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. November 2008 (Amtsbl. S. 1930)“, und zum anderen - Art. 4 Abs. 1 - die Aussage, dass „die durch Artikel 1 der Verordnung nicht geänderten Teile der Beihilfeverordnung … aufgrund § 98 des Saarländischen Beamtengesetzes erneut in Kraft gesetzt (werden)“, was einheitlich zum 1.1.2009 in Kraft gesetzt wurde. So wurden - Art. 1 - die geänderten und - Art. 4 Abs. 1 - die nicht geänderten Teile der alten Beihilfeverordnung, mithin die Beihilfeverordnung in ihrer ab dem 1.1.2009 Geltung beanspruchenden Fassung insgesamt, teils erstmals, teils erneut erlassen und bekannt gemacht. Dabei wurde mit § 98 SBG in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.12.1996 (Amtsbl. S. 857), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.11.2008 (Amtsbl. S. 1930), die damals einschlägige Ermächtigungsgrundlage genannt, mithin das Erfordernis des Art. 104 Abs. 1 Satz 3 SVerf erfüllt. Dass seit dem 1.4.2009 § 67 SBG in der Fassung des Gesetzes Nr. 1675 zur Anpassung dienstrechtlicher Vorschriften an das Beamtenstatusgesetz vom 11.3.2009 (Amtsbl. S. 514) an die Stelle des § 98 SBG a.F. getreten ist, ist unerheblich. Schließlich durfte der Verordnungsgeber beim Neuerlass der Beihilfeverordnung auf eine Bekanntmachung der unverändert gebliebenen Teile der Beihilfeverordnung bzw. der gesamten Beihilfeverordnung in ihrer ab dem 1.1.2009 Geltung beanspruchenden Fassung verzichten und statt dessen auf die Beihilfeverordnung in ihrer zwar ungültigen, aber bis zum 31.12.2008 infolge der „Übergangszeit-Rechtsprechung“ des Bundesverwaltungsgerichts

dazu speziell mit Blick auf die saarländische Beihilfeverordnung BVerwG, Urteil vom 29.4.2010 - 2 C 77.08 -, a.a.O., Rdnr. 21,

im Kern anwendbar gebliebenen Fassung verweisen. Zwar wäre eine Bekanntmachung der neuen Fassung der Beihilfeverordnung möglicherweise vorzugswürdig gewesen. Eine verfassungsrechtliche Pflicht hierzu bestand indes nicht

vgl. auch Juncker, Saarländisches Beamtenrecht, § 98 Anm. 3, der dem saarländischen Verordnungsgeber „kluges“ Vorgehen beim Neuerlass der Beihilfeverordnung bescheinigt.

Insoweit ist nämlich durch die grundlegende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 1.3.1978

- 1 BvR 786, 793/70, 168/71 und 95/73 -, BVerfGE 47, 285 (311 ff.); ebenso BVerwG, Beschluss vom 3.3.2005 - 7 B 151.04 -, NVwZ 2005, 699 (700), und Maurer im Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 82 Rdnrn. 103 ff.,

geklärt, dass es mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar ist, wenn ein Normgeber durch Verweisung auf eine von ihm selbst stammende, genau bezeichnete und sachgerecht veröffentlichte Regelung deren wörtliche Wiederholung in einer neuen Vorschrift ersetzt. So vorzugehen bedingt nicht einmal, dass die in Bezug genommene Regelung noch geltendes Recht ist

so ausdrücklich BVerfG, Beschluss vom 12.11.1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 7/57 -, BVerfGE 8, 274 Leitsatz 1 und S. 302 f., für den Neuerlass eines durch Zeitlablauf außer Kraft getretenen Gesetzes,

oder je geltendes Recht war

so ausdrücklich BVerfG, Beschluss vom 15.11.1967 - 2 BvL 7, 20, 22/64 -, BVerfGE 22, 330 (346), für den Neuerlass einer nichtigen Verordnung.

Entscheidend ist vielmehr allein, dass die in Bezug genommenen Bestimmungen mit hinreichender Sicherheit feststellbar und in dem vorgegebenen Publikationsorgan bekannt gemacht worden sind

so zusammenfassend Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl., Art. 20 Rdnrn. 64/65 m.w.N..

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt, da das in Bezug genommene Beihilferecht durch den in der Verordnung vom 8.12.2008 enthaltenen Hinweis auf die Beihilfeverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 10.3.1987 sowie deren letzte Änderung durch das Gesetz vom 19.11.2008 hinreichend bezeichnet und dabei auch die jeweiligen Fundstellen der genannten Vorschriften im Amtsblatt des Saarlandes erwähnt wurden. Damit steht das saarländische Beihilferecht seit dem 1.1.2009 - und damit vor Entstehen der hier interessierenden Aufwendungen - im Grundsatz auf einer tragfähigen Grundlage.

Daran ändert die Tatsache nichts, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 29.4.2010 die §§ 1 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2, 18 Abs. 2 BhVO mangels insoweit tragfähiger Ermächtigungsgrundlage für nichtig erklärt hat. Das Bundesverwaltungsgericht

a.a.O., Rdnr. 19,

hat selbst ausdrücklich betont, dass dadurch „die Anwendbarkeit der sonstigen Vorschriften der Beihilfeverordnung des Saarlandes … grundsätzlich unberührt bleibt“.

Ob die Nichtigkeit der §§ 1 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2, 18 Abs. 2 BhVO auch diejenige des § 18 Abs. 1 BhVO zur Folge hat, ist nicht entscheidungserheblich. Das Verwaltungsgericht hat, wie sich insbesondere aus seinen Ausführungen auf Seite 16 unten des Urteils ergibt, die Klage dahingehend ausgelegt, streitgegenständlich seien ausschließlich die im Wege der Erbfolge auf die Kläger übergegangenen Beihilfeansprüche ihrer verstorbenen Mutter. Dies haben die Kläger in ihrer Zulassungsantragsbegründung unbeanstandet gelassen. Mithin ist die Frage der Gültigkeit des § 18 Abs. 1 BhVO, der einen originären Beihilfeanspruch bestimmter Hinterbliebener eines Beihilfeberechtigten unabhängig von deren Erbberechtigung vorsieht, im Zulassungsverfahren nicht entscheidungserheblich. Dies traf so bereits auf das angegriffene Urteil zu, weshalb das Verwaltungsgericht seine Auffassung, § 18 Abs. 1 BhVO sei nichtig, konsequenterweise als bloßen „Hinweis“ (S. 17 Mitte) gekennzeichnet hat. Diesen Hinweis hält der Senat im Übrigen in der Sache für überzeugend. Darin sieht er sich durch die Tatsache bestätigt, dass durch Art. 5 des Gesetzes Nr. 1774 zur Änderung des Saarländischen Beamtengesetzes und sonstiger dienstrechtlicher Vorschriften vom 20.6.2012 (Amtsbl. S. 238) inzwischen nicht nur unter Nr. 1 - dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29.4.2010 Rechnung tragend - § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BhVO ersatzlos aufgehoben, sondern zugleich unter Nr. 7 der bisherige § 18 Abs. 1 BhVO neu gefasst und Abs. 2 gestrichen wurde.

Gegen die Richtigkeit der fallbezogenen Anwendung des § 17 Abs. 3 BhVO durch das Verwaltungsgericht sind im Zulassungsverfahren keine Einwände vorgebracht worden, so dass Ausführungen dazu nicht veranlasst sind

zu den einschlägigen Rügen im Parallelverfahren 1 A 137/12 siehe die Ausführungen auf S. 9 des in jenem Verfahren ergangenen Beschluss vom heutigen Tag.

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 3 und 47 Abs. 1 und 3 GKG.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.