OVG Saarlouis Beschluß vom 7.1.2005, 3 Q 41/04

Abwasser; Verbandsbeitrag; sachliche Unbilligkeit; Erlass; Übermaßverbot

Tenor

Die Zulassungsanträge der Klägerin und des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 15.6.2004 – 11 K 140/02 – werden zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens haben die Beteiligten je zur Hälfte zu tragen.

Der Streitwert wird auf 1.912.616,98 Euro festgesetzt.

Gründe

I. Der Zulassungsantrag der Klägerin, die mit Blick auf den durch den Beklagten von ihr erhobenen einheitlichen Verbandsbeitrag (Beitragsbescheid vom 3.4.2002) nach § 15 II des Gesetzes über den Entsorgungsverband Saar (EVSG) in der Fassung des Gesetzes vom 22.11.2000 (Amtsbl. 2001, Seite 146) sowie § 2 der Satzung des Entsorgungsverbandes Saar (EVS) in der Fassung der Änderungssatzung vom 4.12.2001 (Amtsbl. 2002, S. 369) die Ungültigkeit der Satzung geltend macht, hat keinen Erfolg. Die Zulassungsgründe des § 124 II Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 3 VwGO liegen nicht vor. Der gesetzliche Maßstab des Frischwasserverbrauchs für die Abwassermenge (§ 15 II EVSG) wird durch § 2 III der Satzung dahingehend vereinfacht, dass die Abwassermenge des vorvorigen Jahres dem Beitrag zugrundegelegt wird. Es liegt auf der Hand, dass das Abstellen auf die abschließend vorliegenden Verbrauchszahlen des vorletzten Jahres der Verwaltungspraktikabilität besser dient als das Abstellen auf aktuelle, stets vorläufige Zahlen mit einer obligatorischen Nachberechnung, was zwar praktizierbar ist, aber mit größeren Schwierigkeiten und unübersichtlichen Ergebnissen. Mit Blick auf die Zulassungsgründe ist es ausschlaggebend, dass das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes für die inhaltsgleiche Vorgängersatzung denselben Wahrscheinlichkeitsmaßstab im Hauptsacheverfahren geprüft und als rechtlich unbedenklich eingestuft hat.

OVG des Saarlandes, Urteil vom 7.11.2001 – 9 R 1/00 -, Juris-Ausdruck S. 12.

Auch dort wurde auf der Grundlage eines vereinfachten Wahrscheinlichkeitsmaßstabs satzungsgemäß die Abwassermenge nach dem Frischwassermaßstab und den Verbrauchsmengen des vorvorigen Jahres berechnet. Das von der Klägerin gegen die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts vorgebrachte Argument, ein typisierender Wahrscheinlichkeitsmaßstab sei nur bei Massenverfahren zulässig und hier gehe es lediglich um einen Verband mit 52 Mitgliedern, überzeugt unter Beachtung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Verbandsrecht nicht. Zwar geht es im Verbandsrecht bei Wasserverbänden und Entsorgungsverbänden regelmäßig nicht um Massenverfahren. Das Bundesverwaltungsgericht hat jedoch in einer Entscheidung aus dem Jahr 2002 ausdrücklich zugelassen, dass im Wasserverbandsrecht der pauschalierende, wenig differenzierte Flächenmaßstab angewendet wird und damit eine Typisierung gebilligt.

BVerwG, Beschluss vom 7.6.2002 – 9 B 30/02 – Juris-Ausdruck Seite 2; ebenso schon zum Flächenmaßstab BVerwG, Urteil vom 23.5.1973 – IV C 21.70 -, Juris-Ausdruck Seite 4.

Da die landesrechtliche Zulässigkeit des angegriffenen Satzungsmaßstabs bereits im Hauptsacheverfahren von dem Oberverwaltungsgericht geklärt ist, bestehen insoweit weder ernstliche Zweifel noch besondere rechtliche Schwierigkeiten; auch als Grundsatzfrage verstanden wäre die Rechtsfrage bereits geklärt. Der von der Klägerin aufgeworfene Gesichtspunkt der Zulässigkeit typisierender Maßstäbe bei Verbandsbeiträgen ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, so dass auch insoweit weder ernstliche Zweifel noch besondere rechtliche Schwierigkeiten noch eine grundsätzliche Klärungsbedürftigkeit bestehen.

Hilfsweise rügt die Klägerin unter dem Gesichtspunkt ernstlicher Zweifel das Fehlen einer Härteregelung in der Satzung selbst. Eine normative Härteregelung besteht zwar nicht in der Satzung, aber kraft Gesetzes. Gemäß § 16 des Kommunalabgabengesetzes – KAG – in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 7.11.2001 (Amtsbl. Seite 2158) gilt für Abgaben kommunaler Zweckverbände das KAG entsprechend.

Zur Verbandslast als Abgabe BVerwG, Urteil vom 21.4.2004 – 6 C 20/03 -, Juris-Ausdruck Seite 5; zur Anwendung des Kommunalabgabenrechts BVerwG, Beschluss vom 7.6.2002 – 9 B 30/02 -, Juris-Ausdruck Seite 2.

Nach § 12 I Nr. 5 a KAG gilt für kommunale Abgaben die Billigkeitsvorschrift des § 227 I AO, wonach Ansprüche erlassen werden können, wenn deren Einziehung nach Lage des einzelnen Falls unbillig wäre. Für das Verbandsrecht ist es in der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt, dass der Normgeber individuelle Besonderheiten nicht berücksichtigen muss und es ausreicht, wenn im Kommunalabgabenrecht ein Instrumentarium zur Verfügung steht, um Härten im Einzelfall zu vermeiden.

BVerwG, Beschluss vom 7.6.2002 – 9 B 30/02 -, Juris-Ausdruck Seite 2.

Auch in der Verfassungsrechtsprechung ist geklärt, dass eine Norm unter Härtegesichtspunkten dann nicht verfassungswidrig ist, wenn Härtefällen im Einzelfall durch die Billigkeitsmaßnahmen nach – seinerzeit - § 131 AO Rechnung getragen werden kann.

BVerfG, Beschluss vom 13.10.1971 – 1 BvL 10/69 -, Juris-Ausdruck Seite 5; ebenso BVerfG, Beschluss vom 13.12.1994 – 2 BvR 89/91 -.

Der nach der zutreffenden Wertung des Verwaltungsgerichts atypische Fall, dass hier ab 1.7.2001 durch Einrichtung einer brauereieigenen Komplettkläranlage knapp eine Million Kubikmeter Brauereiabwässer nicht mehr als Schmutzwasser in das Kanalsystem der Klägerin eingeleitet wurden, brauchte mithin vom Satzungsgeber nicht durch eine eigene Härtevorschrift geregelt zu werden. Im Verbandsrecht gelten der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Willkürverbot zugunsten verbandsangehöriger Gemeinden.

BVerwG, Beschluss vom 21.10.1987 – 7 B 64/87 -, Juris-Ausdruck Seite 2; ebenso Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 7.11.2001 – 9 R 1/00 -, Juris-Ausdruck Seite 8.

Wie bereits dargelegt, ist es aber im Verbandsrecht ausreichend, wenn Härten im Einzelfall nach Maßgabe des Kommunalabgabengesetzes vermieden werden können. Mit Blick auf die höchstrichterliche Klärung dieser Frage greift der insoweit allein geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel nicht durch.

Der Zulassungsantrag der Klägerin muss nach allem erfolglos bleiben.

II. Der Zulassungsantrag des Beklagten, der sich gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zur Verpflichtung zu einer Billigkeitsmaßnahme richtet, bleibt ebenfalls erfolglos.

1. Der Beklagte macht unter dem Gesichtspunkt ernstlicher Zweifel und besonderer rechtlicher Schwierigkeiten geltend, für die Verpflichtungsklage fehle es bereits an einem Vorverfahren nach § 68 I VwGO. Der Beklagte hat mit seinem Widerspruchsbescheid vom 13.1.2004 den Widerspruch als unbegründet zurückgewiesen und einen Anspruch auf einen Billigkeitserlass verneint. Selbst wenn darin die erstmalige Ablehnung einer Billigkeitsregelung lag, bedurfte es nach der einleuchtenden Auffassung des Verwaltungsgerichts keines zweiten Widerspruchsverfahrens. Das Verwaltungsgericht hat dieses Ergebnis auf eine Analogie zu § 68 I 2 Nr. 2 VwGO gestützt und den Fall einer erstmaligen Sachentscheidung im Widerspruchsverfahren dem gesetzlichen Fall einer erstmaligen Beschwer durch den Widerspruchsbescheid gleichgestellt.

Ebenso Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage 2003, § 68 Rdnr. 20; Bader u.a., VwGO, 2. Auflage 2002, § 68 Rdnr. 22; vgl. auch Redeker/von Oertzen, VwGO, 13. Auflage 2000, § 68 Rdnr. 13.

Der vom Beklagten selbst hervorgehobene Zweck der Vorschrift, ein doppeltes Widerspruchsverfahren auszuschließen, spricht nicht gegen, sondern für die Analogie. Unabhängig von der angegriffenen Analogie ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass ein eigenständiger Verwaltungsakt der Widerspruchsbehörde aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes nicht zu einer Verdoppelung des Widerspruchsverfahrens führt.

BVerwG, Urteil vom 24.10.1973 – VI C 139.73 -, BVerwGE 44, 124 – 126, mit der Erwägung, anderenfalls würde der Fortgang der Hauptsache in Richtung auf eine endgültige Entscheidung gehemmt; Überblick zur Rechtsprechung des BVerwG zur Entbehrlichkeit des Widerspruchsverfahrens bei Eyermann/Fröhler, VwGO, 11. Auflage 2000, § 68 Rdnr. 28 ff. –, Rdnr. 30 zur Zweckerreichung, wenn die Widerspruchsbehörde zu erkennen gibt, dass ein Widerspruch keinen Erfolg haben wird.

Unter dem Gesichtspunkt des effektiven Rechtsschutzes leuchtet es nicht ein, wenn der Beklagte mit seinem Widerspruchsbescheid einen Billigkeitserlass verneint, in der Rechtsmittelbelehrung über die Zulässigkeit der Klage belehrt und alsdann der Klage entgegenhält, es fehle an einem zweiten Widerspruchsverfahren. Dies unterliegt keinen ernstlichen Zweifeln und kann auch nicht als komplizierte Rechtsfrage betrachtet werden, so dass insoweit auch der Zulassungsgrund der besonderen rechtlichen Schwierigkeiten ausscheidet.

2. Mit seiner weiteren Rüge hält der Beklagte dem Verwaltungsgericht entgegen, bereits die Tatbestandsvoraussetzungen der Unbilligkeit nach § 227 AO lägen nicht vor. Nach den §§ 16, 12 I Nr. 5 a KAG , 227 I AO kann der Verbandsbeitrag dann erlassen werden, wenn die Einziehung nach Lage des einzelnen Falles unbillig wäre. Dabei ist unter Billigkeit die Gerechtigkeit im Einzelfall zu verstehen.

Klein, Abgabenordnung, 7. Auflage 2000, § 163 Rdnr. 30.

Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs und des Bundesverwaltungsgerichts liegt eine sachliche Unbilligkeit bei einer Zweckverfehlung im Einzelfall vor.

BFH, Urteil vom 26.10.1994 – X R 104/92 -, Juris-Ausdruck Seite 5; BVerwG, Urteil vom 23.8.1990 – 8 C 42/88 -, Juris-Ausdruck Seite 4.

Sachlich unbillig ist die Erhebung einer Abgabe dann, wenn sie im Einzelfall nach dem Zweck des zugrunde liegenden Gesetzes nicht mehr zu rechtfertigen ist und dessen Wertung zuwiderläuft.

BFH, Urteil vom 26.10.1994 – XR 104/92 -, Juris-Ausdruck Seite 5.

Nach der überzeugenden Darlegung des Verwaltungsgerichts (Urteil Seite 14/15) hat der saarländische Gesetzgeber in § 15 II EVSG die Abwassermenge mit dem Maßstab des Frischwasserverbrauchs unter Abzug des Anteils von Kleineinleitern insbesondere aus Haushaltungen (§ 8 I AbwAG) erfasst und bezweckt damit eine möglichst wirklichkeitsnahe Erfassung der Schmutzwassermengen; demgegenüber dient der vereinfachte Maßstab des § 2 III der Satzung mit der Erfassung des Frischwasserverbrauchs des vorvorigen Jahres der Verwaltungspraktikabilität und muss sich in das Konzept des Gesetzgebers eines wirklichkeitsnahen Maßstabs einfügen. Die zeitversetzte Erfassung der Abwasserdaten führt hier zur Nichtberücksichtigung des Wegfalls von 940.323 Kubikmetern Abwasser von insgesamt 4.096.319 Kubikmeter Abwasser und damit von 22,9 % der Abwassermenge der Klägerin. Entgegen der Meinung des Beklagten (Zulassungsbegründung Seite 9) findet nach der eindeutigen Satzungsregelung in den Folgejahren durch die Berücksichtigung kein Ausgleich statt, da keine Verrechnung stattfindet, sondern nur eine verspätete Berücksichtigung des Wegfalls von knapp einer Million Kubikmeter Abwasser. Die Zweckverfehlung des gesetzlichen Maßstabes der Wirklichkeitsnähe ist hier offenkundig; während einerseits Schmutzwasser von Kleineinleitern auf der Ebene von Haushaltungen berücksichtigt wird, bleibt der Wegfall der wesentlich höheren Größenordnung von knapp 1 Million Kubikmeter Wasser unberücksichtigt. Der zusätzliche Zweck der Satzung im Sinne der Verwaltungspraktikabilität wird auch in diesem Fall erreicht, nicht aber der gesetzliche Zweck einer realitätsnahen Erfassung der Abwassermengen. In dem vorliegenden atypischen Einzelfall wird mithin der Zweck der gesetzlichen Regelung verfehlt.

Der Beklagte hält dem dargelegten Ansatz der objektiven Zweckverfehlung in seinem Zulassungsvorbringen einen Maßstab entgegen, der auf den subjektiven Willen des Satzungsgebers abstellt (Seite 8 der Zulassungsbegründung). Ein Billigkeitserlass sei nur insoweit zulässig, wie nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Normgebers angenommen werden könne, dass er die im Billigkeitsweg begehrte Entscheidung – hätte er die Frage geregelt – im Sinne des Erlasses getroffen hätte; es sei aber hier nicht erkennbar, dass der Normgeber etwaige Abweichungen, die ein bestimmtes Maß überschritten, aus der Regelung habe ausnehmen wollen. Der Beklagte meint also, der Satzungsgeber hätte in Kenntnis des vorliegenden Falles einen Billigkeitserlass ungeachtet der Höhe der Realitätsabweichung ausgeschlossen.

Auf diesen Gesichtspunkt kommt es aber nicht an. Zwar entspricht der angelegte Maßstab einer älteren, vom Beklagten auch zitierten Rechtsprechung, die aber durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts überholt ist. Das Bundesverfassungsgericht hat das ursprüngliche Abstellen der Rechtsprechung auf den hypothetischen Willen des Normgebers in der Billigkeitsfrage als verfassungsrechtlich zweifelhaft betrachtet.

BVerfG, Beschluss vom 5.4.1978 – 1 BvR 117/73 -, Juris-Ausdruck Seite 6.

Es verbleibt mithin bei der vom Senat zugrundegelegten Rechtsprechung zur Unbilligkeit als Zweckverfehlung des realitätsnahen Maßstabs im Einzelfall.

Abgesehen von diesem Gesichtspunkt hält der Beklagte dem Verwaltungsgericht den Gesichtspunkt entgegen (Seite 10 der Zulassungsbegründung), die Annahme eines Billigkeitserlasses führe hier zu erheblicher Rechtsunsicherheit. Eine in einem Prozentsatz ausdrückbare allgemeine Missbilligungsgrenze im Sinne eines Erlasses könne nicht nachvollziehbar festgelegt werden und relativiere den Geltungsanspruch des Gesetzes. Auch dieser Einwand beruht auf einem nicht überzeugenden Ansatz. Der Beklagte meint, die Verwaltungsgerichte würden bei der Härteregelung gewissermaßen als Normgeber tätig mit allen damit verbundenen Schwierigkeiten. Die Argumentation wird dem Einzelfallbezug der Billigkeitsentscheidung nicht gerecht. Da die Billigkeit Gerechtigkeit im Einzelfall ist, lässt es sich deshalb letztlich nicht in allgemeine Regeln fassen, wann eine Unbilligkeit vorliegt.

Klein, Abgabenordnung, 7. Auflage 2000, § 163 Rdnr. 30.

Im konkreten Fall unterliegt es keinem ernstlichen Zweifel, dass die Nichtberücksichtigung des Wegfalls von knapp einer Million Kubikmeter Abwasser und damit über 20 % des gemeindlichen Abwassers den gesetzlichen Zweck eines realitätsnahen sogar Kleineinleiter berücksichtigenden Maßstabs verfehlt. Dies kann ohne Untersuchung einer komplizierten Rechtsfrage festgestellt werden, so dass auch der Zulassungsgrund besonderer rechtlicher Schwierigkeiten ausscheidet.

Weiterhin misst der Beklagte (Zulassungsbegründung Seite 13) der Frage der Unbilligkeit bei einer Mengenabweichung von über 20 % grundsätzliche Bedeutung bei. Das Bundesverwaltungsgericht hat für das Verbandsrecht schon entschieden, dass die Benachteiligung eines Mitglieds durch die Erhebung von Verbandslasten von der Gestaltung des Einzelfalls abhängig ist und die Zulassung eines Rechtsmittels wegen grundsätzlicher Bedeutung nicht begründen kann.

BVerwG, Beschluss vom 7.6.2002 – 9 B 30/02 -, Juris-Ausdruck Seite 2.

Das Verwaltungsgericht hat (Urteil S. 15) eine grundsätzliche Grenzziehung auch ausdrücklich offen gelassen und damit nur über die Unbilligkeit im Einzelfall entschieden. Daher bleibt die Rüge erfolglos.

3. Mit einer weiteren Rüge hält der Beklagte der Billigkeitsentscheidung des Verwaltungsgerichts entgegen, eine Ermessensreduzierung auf Null sei in Wirklichkeit nicht gegeben (Zulassungsbegründung S. 10). Eine solche Ermessensreduzierung komme nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs nur als Ausnahme in Betracht. Eine derartige Ausnahme liege hier nicht vor. Es sei vorrangig eine normative Aufgabe und Sache des Beklagten, eine Unbilligkeit sachgerecht aufzulösen und dabei eine Anpassung ab einem gewissen Rahmen vorzunehmen.

Die zuletzt genannten normativen Erwägungen des Beklagten gehen von dem unrichtigen Verständnis aus, dass die Verwaltungsgerichte bei der Härtefallentscheidung als eine Art Ersatzgesetzgeber nach dem hypothetischen Willen des Satzungsgebers vorgehen sollen. Dies trifft im Ausgangspunkt nicht zu, da es allein um die Herstellung der Billigkeit im Einzelfall geht. Liegt eine Unbilligkeit vor, so bleibt die Ermessensreduzierung zwar nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs wie vom Beklagten zutreffend dargelegt die Ausnahme.

BFH, Urteil vom 26.10.1994 – XR 104/92 -, Juris-Ausdruck Seite 5.

Diese Ausnahme liegt aber nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs immer dann vor, wenn die Abgabenerhebung gegen das Übermaßverbot verstößt; dem kann dann nur durch Billigkeitserlass begegnet werden.

BFH, Urteil vom 26.10.1994 – XR 104/92 -, Juris-Ausdruck Seite 6.

Die allgemeine Frage einer Ermessensreduzierung auf Null bei Billigkeitsmaßnahmen ist mithin in der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs dahingehend geklärt, dass die Zweckverfehlung im Einzelfall tatbestandsmäßig zur Unbilligkeit führt und ein darüber hinaus gehender Verstoß gegen das Übermaßverbot zur Ermessensreduzierung zwingt. Inhaltlich übereinstimmend darf nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Verbandsrecht die Verbandslast nicht zu einer unverhältnismäßigen Benachteiligung führen.

BVerwG, Beschluss vom 4.6.2002 – 9 B 15/02 -, Juris-Ausdruck Seite 3.

Bei der nach diesem Maßstab gebotenen konkreten Betrachtung ist dem Verwaltungsgericht zuzustimmen (Urteil Seite 15), dass hier eine gravierende, nicht mehr hinnehmbare Abweichung vorliegt. Die Nichtberücksichtigung des Wegfalls von knapp einer Million Kubikmeter Abwasser und damit über 20 % der Abwassermenge der Klägerin enthält in dem vorliegenden atypischen Fall eine Verletzung des Übermaßverbots. Sie führt zu einer Erhöhung des Verbandsbeitrags der Klägerin um knapp zwei Millionen Euro. Das vom Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis unterliegt keinem ernstlichen Zweifel und der Gesichtspunkt der Übermaßverbots stellt sich wegen des gravierenden Ausmaßes der Zusatzbelastung nicht als komplizierte Rechtsfrage dar.

Der Beklagte sieht es als Grundsatzfrage an (Zulassungsbegründung Seite 14), ob eine Reduzierung des behördlichen Ermessens zugunsten einer Billigkeitsentscheidung dann vorliegt, wenn die Mengenabweichung des Abwassers 20 % übersteigt. Das Verwaltungsgericht hat indessen nur eine Einzelfallentscheidung bezogen auf den besonders realitätsnahen, Kleineinleiter berücksichtigenden Maßstab getroffen und eine allgemeine Grenzziehung ausdrücklich abgelehnt (Urteil Seite 15). Entscheidungserheblich ist nur die Feststellung der Unverhältnismäßigkeit im vorliegenden Fall. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hängt die unverhältnismäßige Benachteiligung durch eine Verbandslast von der Gestaltung des Einzelfalls ab und kann eine Grundsatzrüge nicht begründen.

BVerwG, Beschluss vom 7.6.2002 – 9 B 30/02 -, Seite 2 des amtl. Umdrucks.

Nach allem bleiben die Zulassungsanträge beider Beteiligter ohne Erfolg.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 I VwGO.

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus den §§ 63 II, 52 I GKG in der Fassung des Kostenmodernisierungsgesetzes vom 5.5.2004 (BGBl. I S. 717), da die Rechtsmittel nach dem 1.7.2004 eingelegt worden sind (§ 72 Nr. 1 GKG n.F.); dabei geht der Senat davon aus, dass der Wert der wechselseitigen Rechtsmittel nicht zusammenzurechnen ist, da nur ein Streitgegenstand in Höhe der streitigen Mehrzahlung vorliegt (§ 45 II und I GKG n.F.; vgl. dazu die Kommentierung von Hartmann, Kostengesetze, 34. Auflage 2004, § 45 GKG Rdnrn 34 und 35).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.